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Meritíssimo Conselheiro Presidente do
Tribunal Constitucional
Q-5837/12 (A6)
O Provedor de Justiça, no uso da competência prevista no artigo 281.º, n.º 2, alínea d),
da Constituição, requer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata sucessiva da
constitucionalidade das normas constantes dos artigos 77.º e 78.º da Lei n.º 66-B/2012,
de 31 de dezembro (Orçamento do Estado para 2013).
Considera o Provedor de Justiça que as referidas determinações normativas, inscritas
nos preceitos citados, violam as normas constantes dos artigos 2.º e 13.º da
Constituição, como se passa a aduzir.
1.º
Pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, foi aprovado o Orçamento do Estado para o
ano de 2013.
2.º
Na sistemática desta Lei os preceitos questionados inserem-se no seu Capítulo III,
contendo as “Disposições relativas a trabalhadores do setor público, aquisição de
serviços, proteção social e aposentação ou reforma”, mais concretamente, na Secção VI,
sob a epígrafe “Proteção social e aposentação ou reforma”.
3.º
É o seguinte o teor das normas impugnadas:
Artigo 77.º
Suspensão do pagamento do subsídio de férias ou equivalentes de aposentados e reformados
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1 - Durante a vigência do PAEF, como medida excecional de estabilidade orçamental, é
suspenso o pagamento de 90 % do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes
ao 14.º mês, pagas pela CGA, I. P., pelo Centro Nacional de Pensões e, diretamente ou por
intermédio de fundos de pensões, por quaisquer entidades públicas, independentemente da
respetiva natureza e grau de independência ou autonomia, nomeadamente as suportadas por
institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, e empresas públicas, de
âmbito nacional, regional ou municipal, aos aposentados, reformados, pré-aposentados ou
equiparados cuja pensão mensal seja superior a (euro) 1100.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se a soma de todas as pensões
devidas a qualquer título percebidas por um mesmo titular e com a mesma natureza,
nomeadamente pensões de sobrevivência, subvenções e prestações pecuniárias equivalentes que
não estejam expressamente excluídas por disposição legal, e pagas pela CGA, I. P., pelo Centro
Nacional de Pensões e, diretamente ou por intermédio de fundos de pensões, por quaisquer
entidades públicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independência ou
autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de
supervisão ou controlo, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal.
3 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, considera-se que têm a mesma natureza,
por um lado, as pensões, subvenções e prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as
restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.
4 - Os aposentados cuja pensão mensal seja igual ou superior a (euro) 600 e não exceda o
valor de (euro) 1100 ficam sujeitos a uma redução no subsídio ou prestações previstos no n.º 1,
auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídio/prestações = 1188 - 0,98 x
pensão mensal.
5 - Durante a vigência do PAEF, como medida excecional de estabilidade orçamental, o valor
mensal das subvenções mensais vitalícias, depois de atualizado por indexação às remunerações
dos cargos políticos considerados no seu cálculo, é reduzido na percentagem que resultar da
aplicação dos números anteriores às pensões de idêntico valor anual.
6 - O disposto no presente artigo aplica-se cumulativamente com a contribuição
extraordinária prevista no artigo seguinte.
7 - No caso das pensões ou subvenções pagas, diretamente ou por intermédio de fundos de
pensões, por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza e grau de
independência ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades
reguladoras, de supervisão ou controlo, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou
municipal, o montante relativo ao subsídio cujo pagamento é suspenso nos termos dos números
anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, I. P., não sendo objeto de qualquer
desconto ou tributação.
8 - O disposto no presente artigo abrange todos os aposentados, reformados, pré-aposentados
ou equiparados que recebam as pensões e ou os subsídios de férias ou quaisquer prestações
correspondentes ao 14.º mês, pagos pelas entidades referidas no n.º 1, independentemente da
natureza pública ou privada da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos
descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de atividade por
conta própria, com exceção dos reformados e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n.º
127/2011, de 31 de dezembro, alterado pela Lei n.º 20/2012, de 14 de maio, e das prestações
indemnizatórias correspondentes atribuídas aos militares com deficiência abrangidos,
respetivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os
93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio,
e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.os 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo
Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de
julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho.
2
9 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional, prevalecendo
sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de
regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou
modificado pelos mesmos. (negrito meu)
Artigo 78.º
Contribuição extraordinária de solidariedade
1 - As pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de
solidariedade (CES), nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800;
b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor
mensal entre (euro) 1800,01 e (euro) 3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e
10 %;
c) 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a (euro) 3750.
2 - Quando as pensões tiverem valor superior a (euro) 3750 são aplicadas, em acumulação com
a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens:
a) 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18
vezes aquele valor;
b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS.
3 - O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações
pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou
equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as
atribuídas no âmbito do sistema complementar, designadamente no regime público de
capitalização e nos regimes complementares de iniciativa coletiva, independentemente:
a) Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas,
seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos
coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma
de regimes profissionais complementares;
b) Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independência ou
autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos,
entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional,
regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de
direito privado ou cooperativo, designadamente:
i) Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social;
ii) Caixa Geral de Aposentações (CGA), com exceção das pensões e subvenções
automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, que
ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações;
iii) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS);
iv) Instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, por força do regime
de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação coletiva de
trabalho vigente no setor bancário;
v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões;
c) Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram
os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de
atividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos;
d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente à sua atribuição, e da
proteção conferida, de base ou complementar.
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4 - O disposto nos números anteriores não é aplicável à componente de reembolso de capital,
exclusivamente na parte relativa às contribuições do beneficiário, das prestações pecuniárias
vitalícias devidas por companhias de seguros.
5 - Para efeitos de aplicação do disposto nos n.os 1 a 3, considera-se a soma de todas as
prestações da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se que têm a
mesma natureza, por um lado, as prestações atribuídas por morte e, por outro, todas as
restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão.
6 - Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação
mensal total ilíquida inferior a (euro) 1350 o valor da contribuição devida é apenas o
necessário para assegurar a perceção do referido valor.
7 - Na determinação da taxa da CES, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são
considerados mensalidades autónomas.
8 - A CES reverte a favor do IGFSS, I. P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de
segurança social e pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, e a favor da
CGA, I. P., nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução
da contribuição e entregá-la à CGA, I. P., até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam
devidas as prestações em causa.
9 - Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, I. P., até ao
dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de
os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES.
10 - O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior
constitui o responsável máximo da entidade, pessoal e solidariamente responsável, juntamente
com o beneficiário, pela entrega à CGA e ao CNP da CES que estas instituições deixem de
receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência
daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência
daquela omissão.
11 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer
outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em
contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho,
não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações
indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos,
respetivamente pelo Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os
93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio,
e 259/93, de 22 de julho, pelas Leis n.os 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo
Decreto-Lei n.º 314/90, de 13 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 248/98, de 11
de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99, de 7 de julho.
4.º
O primeiro preceito citado determina a suspensão do pagamento, ou a redução,
conforme os casos e com o alcance aí fixado, do subsídio de férias ou equivalente de
aposentados e reformados que auferem pensões através do sistema público de segurança
social.
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5.º
Repristina assim para este exercício orçamental, no que à prestação em causa concerne e
ainda que com modelação distinta, uma das medidas consignadas no art.º 25.º da Lei n.º
64-B/2011, de 30 de dezembro (Orçamento do Estado para 2012), cujas normas foram
declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 353/2012 do
Tribunal Constitucional.
6.º
Por seu lado e em cúmulo com a referida medida ablativa (n.º 6 do artigo 77.º citado), o
artigo 78.º sujeita as pensões, bem como outras “prestações pecuniárias vitalícias
devidas a qualquer título” a aposentados e reformados, a uma contribuição
extraordinária de solidariedade, medida de natureza fiscal que, no plano substantivo,
replica, relativamente aos aposentados e reformados e em razão dessa sua condição, a
determinação normativa de redução das remunerações pagas aos que exercem funções
no sector público – artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Orçamento do
Estado para 2011), mantido em vigor pelos Orçamentos do Estado para 2012 e 2013
(respetivamente, artigos 20.º e 27.º das Leis correspondentes).
7.º
Significa isto que, sem embargo da referida natureza fiscal (que convoca a aplicação do
princípio da unicidade do imposto sobre o rendimento pessoal), a contribuição
extraordinária de solidariedade, nos moldes ora vigentes, consubstancia uma autêntica
medida de redução de pensões e rendimentos equiparados, titulados por aposentados e
reformados.
8.º
Para aferição da conformidade constitucional das medidas que dimanam dos preceitos
questionados, estas não podem deixar de ser ponderadas à luz dos princípios da
igualdade, da proteção da confiança dos cidadãos e da proibição do excesso.
5
9.º
Com efeito, conforme entendimento que o Tribunal Constitucional teve já ocasião de
expressar, «a protecção dos direitos a prestações sociais já instituídos opera, no
essencial, através dos princípios fundamentais do Estado de Direito democrático, tais
como a igualdade ou a confiança legítima (…)», tal como ficou vertido no Acórdão n.º
3/2010 (incidente sobre um conjunto de normas que tornaram mais exigente o sistema
de aposentação dos funcionários públicos, resultando numa diminuição do nível de
proteção anteriormente reconhecido).
10.º
Se é certo que no Acórdão n.º 353/2012 o Tribunal Constitucional declarou a
inconstitucionalidade de medidas análogas por violação do princípio da igualdade,
dispensou-se, por concomitante desnecessidade, de aferir da sua
constitucionalidade face aos princípios da confiança e da proibição do excesso.
Da violação do princípio da igualdade:
11.º
As medidas constantes dos preceitos em causa vêm dirigidas a uma categoria bem
determinada de destinatários, a saber, os aposentados e reformados.
12.º
Com efeito, salvaguardadas em ambas as situações as exceções que legislador
autorizou, as medidas constantes do artigo 77.º têm por destinatários os aposentados e
reformados que auferem pensões através do sistema público de segurança social e as
medidas que dimanam do artigo 78.º, além desse círculo de pessoas, veem o respetivo
âmbito subjetivo enunciado na norma inserta no seu n.º 3, tratando indistintamente não
só pensões de diversa natureza como também outras “prestações pecuniárias vitalícias”
devidas a aposentados e reformados.
6
13.º
É sabido que, numa formulação compendiada, de resto bem assente na jurisprudência do
Tribunal Constitucional, o princípio constitucional da igualdade postula que se dê
tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para
as situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, em absoluto, as
diferenciações, mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de fundamento razoável
(proibição do arbítrio).
14.º
Acresce que, na formulação do Tribunal Constitucional no citado Acórdão n.º 353/2012
e na senda de jurisprudência anterior aí referenciada, «a igualdade jurídica é sempre
uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de
situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade
do tratamento tem que ser proporcionada às razões que justificam esse tratamento
desigual, não podendo revelar-se excessiva». (sublinhado meu)
15.º
A esta luz, não se perde de vista o entendimento expresso no Acórdão do Tribunal
Constitucional n.º 396/2011, tendo por objeto normas constantes da Lei do Orçamento
do Estado para 2011 dirigidas aos que exercem funções no setor público, segundo o
qual «quem recebe por verbas públicas não está em posição de igualdade com os
restantes cidadãos, pelo que o sacrifício adicional que é exigido a essa categoria de
pessoas – vinculada que ela está (...) à prossecução do interesse público – não
consubstancia um tratamento injustificadamente desigual».
16.º
Todavia, importa não extrapolar o sentido da prossecução do interesse público que recai
sobre «quem recebe por verbas públicas», como habilitação bastante, por natureza e de
per se, para determinadas diferenciações de tratamento, inclusive num contexto de
excecionalidade orçamental como aquele que ora nos afeta.
7
17.º
Isto porquanto, sem embargo de a expressão citada não estar necessariamente confinada
ao conceito comum de “função pública”, se atendermos ao disposto no artigo 269.º, n.º
1, da Constituição, a subordinação ao interesse público consubstancia um princípio
constitucional que respeita, na sua essência, ao exercício de determinada função.
18.º
Com efeito, conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a
vinculação exclusiva ao interesse público só afecta os trabalhadores da Administração
pública, quando no exercício das suas funções, não podendo essa vinculação afectar ou
limitar a sua vida privada ou o exercício dos seus direitos quando fora delas» (in
Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., Coimbra: Wolters
Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, p. 840).
19.º
Nesta linha e com relevo para a matéria a sindicar, atento o tratamento de acentuado
desfavor dado aos aposentados e reformados pelas normas questionadas, perfila-se, com
toda a clarividência, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 72/2002, pronunciado a
propósito de norma do Estatuto da Aposentação que determinava a extinção da situação
de aposentado no caso de perda da nacionalidade portuguesa, quando esta fosse exigida
para o exercício do cargo pelo qual tinha sido concedida a aposentação.
20.º
Assim, pode ler-se no mencionado aresto o seguinte (com realce meu):
no “estatuto da aposentação” – que é matéria de “função pública” – avulta a
sua dimensão de instrumento e instituto de “segurança social”; o direito à
aposentação é, de algum modo, o direito à segurança social dos funcionários e
agentes da Administração Pública.
E, nesta perspectiva, deixa de ser decisiva a circunstância de a situação jurídica
dos aposentados incluir elementos do estatuto da função pública, para
assumirem maior relevância outras considerações.
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Desde logo, o facto de o fundamento em que assenta a extinção da situação de
aposentação – deixar o interessado de ser português quando o cargo por ele
exercido e por que adquiriu o estatuto de aposentado exige a nacionalidade
portuguesa – não atender à substancial diferença entre a situação de
trabalhador no activo e a de aposentado.
Com efeito, no caso, a exigência da nacionalidade portuguesa conexiona-se
intimamente com o efectivo exercício do cargo – é porque neste não
predominam funções técnicas e nele avultam poderes cujo exercício não deve
ser atribuído a não nacionais que a Constituição estabelece a ressalva ao
princípio da equiparação – sendo certo que na situação de aposentado o
funcionário fica definitivamente dispensado do serviço activo, perdendo, deste
modo, sentido que nela se projectem os condicionamentos impostos ao
exercício do cargo e só por este justificados.
21.º
Resulta, por conseguinte, em toda a sua clareza, desta passagem do Acórdão n.º
72/2002, a “substancial diferença entre a situação de trabalhador no ativo e a de
aposentado”, não sendo legítimo, sem desvalor para o princípio da igualdade,
confundir-se a situação do servidor público, no plano dos condicionamentos
decorrentes do exercício de funções, com a situação do aposentado.
22.º
Por maioria de razão, não pode ser confundida, nesse mesmo plano, a situação do
servidor público com a do reformado do sector privado, este último nunca tendo detido
qualquer vínculo laboral de natureza pública.
23.º
Razão pela qual, um juízo segundo o qual a vinculação à prossecução do interesse
público de quem recebe por verbas públicas pode, em circunstâncias como as presentes,
justificar quanto a estes – ainda que com limites, como sublinhou o Tribunal
Constitucional no Acórdão n.º 353/2012 – um esforço adicional, deve merecer uma
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ponderação específica no que aos aposentados e reformados concerne, não lhes sendo
aplicável pelos motivos expostos.
24.º
Aliás, o próprio Tribunal Constitucional não deixou de reconhecer já no Acórdão n.º
353/2012 que «a situação específica dos reformados e aposentados se diferenci[a] da
dos trabalhadores da Administração Pública no ativo, sendo possível quanto aos
primeiros convocar diferentes ordens de considerações no plano da constitucionalidade
(…)».
25.º
Ora, a esta luz, importa fazer notar que as medidas contestadas denunciam um “estatuto
diminuído” dos aposentados e reformados, acoplando a essa sua condição – e
unicamente em razão da mesma – uma obrigação especial perante os encargos públicos.
26.º
Esta situação é tanto mais evidente e gravosa porquanto extravasa as pensões de
reforma ou aposentação recebidas através do sistema público de segurança social, atento
o recorte, no artigo 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, da contribuição
extraordinária de solidariedade, a qual, nomeadamente no caso dos fundos de pensões,
configura uma tributação específica de determinados rendimentos de capitais, em
termos não aplicáveis à generalidade dos rendimentos desta categoria.
27.º
Com efeito, quanto à suspensão/redução, nos termos legislativamente conformados, do
subsídio de férias ou equivalentes pagos por verbas públicas aos reformados e
aposentados, está em causa a ablação, na medida determinada, de uma prestação
complementar que, conforme declarado no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º
353/2012, assume «a mesma natureza das prestações mensais pagas a estas pessoas,
caracterizadas por uma periodicidade distinta, mas que se integram no cômputo global
anual da pensão». (sublinhado meu)
10
28.º
De outro modo dito, as medidas que dimanam do artigo 77.º da Lei do Orçamento do
Estado para 2013, redundam, para os aposentados e reformados abrangidos, numa
amputação do montante anual das respetivas pensões.
29.º
Cumulativamente com essa “compressão” de rendimentos, os aposentados e
reformados, com a amplitude do alcance definido no n.º 3 do artigo 78.º, são sujeitos,
unicamente por força dessa sua condição, a um corte acrescido das respetivas pensões e
outras prestações equiparadas para o efeito pelo legislador, operado por via da chamada
contribuição extraordinária de solidariedade, a qual discrimina negativamente as
pensões e as prestações abrangidas para efeitos de tributação, redundando num
tratamento fiscal diferenciado do círculo de cidadãos destinatários.
30.º
Não se desconhece que no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de
Política Económica consta, no quadro da “política orçamental em 2012”, medida
expressa com a seguinte formulação: «Reduzir as pensões acima de 1.500 euros, de
acordo com as taxas progressivas aplicadas às remunerações do sector público a partir
de Janeiro de 2011, com o objectivo de obter poupanças de, pelo menos, 445 milhões
de euros».
31.º
Para efeitos da redução das pensões operada por via do artigo 78.º em questão, o
legislador fixou limiar aparentemente distinto (€1350) daquele fixado para a
operatividade da redução remuneratória dos que exercem funções no setor público
(€1500), previsivelmente em vista de, em ambas as situações, ter na sua base um
aproximado rendimento “líquido” (tendo em conta que aqueles que exercem funções no
sector público realizam descontos para os respetivos sistemas de segurança social, nos
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quais se integrem), e, por conseguinte, numa lógica de tendente equiparação no
tratamento de situações que, como o Tribunal Constitucional antecipou, são distintas.
32.º
Estamos, por conseguinte, perante um “esforço adicional”, “em prol da comunidade”
que é pedido, em significativa medida, aos aposentados e reformados, sobre os quais é
ilegítimo, conforme anteriormente aduzido, fazer recair qualquer obrigação qualificada
perante os encargos públicos.
33.º
Subsiste, por conseguinte, quanto a este círculo de cidadãos, uma diferenciação
discriminatória na participação nos encargos com a diminuição com o défice público,
privados que são, por forças das normas objeto do presente pedido, de parte
significativa do seu rendimento, com desvalor, em ultima instância, das exigências da
igualdade proporcional.
34.º
Estas medidas ablativas são particularmente desproporcionadas e injustas – em
onerosidade agravada pela cumulação das mesmas no contexto mais amplo de medidas
de agravamento fiscal –, carecem de fundamento material bastante, constitucionalmente
ponderoso face ao princípio da igualdade, para justificar o tratamento de desfavor
conferido aos aposentados e reformados, mesmo num quadro de emergência económica,
financeira e orçamental nacional.
35.º
Pelo que as normas em causa são inconstitucionais, por violação do princípio da
igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição.
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Da violação do princípio da proteção da confiança e da proibição do excesso:
36.º
À luz das exigências do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do
Estado de direito, a determinação, pelo legislador, das medidas ablativas em causa, não
pode também deixar de ser, desde logo, aferida no quadro da distinção entre direitos em
formação e direitos adquiridos.
37.º
Com efeito, por força dos ditames que inerem aos assinalados princípios
constitucionais, não é idêntico o nível de tutela das expectativas relativamente a
a) um trabalhador no ativo durante o período em que efetua as suas contribuições
para o correspondente sistema de segurança social, num quadro legal aberto à
revisibilidade, em comparação com
b) uma pessoa já aposentada ou reformada em cuja esfera jurídica se consolidou,
por aplicação de um determinado regime legal, a situação de concessão da
aposentação/reforma, com o consequente pagamento da respetiva pensão.
38.º
Os aposentados e reformados veem reduzidas as suas pensões, com lesão de
expectativas legitimamente fundadas quanto à confiança gerada pela consolidação, no
momento da aquisição do estatuto de aposentado/reformado, do direito à pensão, bem
como – o que não é despiciendo – da sua adequada salvaguarda.
39.º
Importa realçar que a tal acresce não poder auferir o conjunto de destinatários das
normas em causa, em princípio, de rendimentos do trabalho, encontrando-se numa
condição que dificilmente permite a reorientação da sua vida, com o objetivo de fazer
face a dificuldades acrescidas, designadamente por via de um mais vasto leque de
medidas de austeridade.
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40.º
A situação afigura-se tanto mais injusta, quanto é certo que, no que especificamente
tange à contribuição extraordinária de solidariedade, destinando-se a mesma a financiar
o sistema público de segurança social (n.º 8 do artigo 78.º), como que duplica, no plano
substantivo e em certa medida, uma obrigação contributiva a seu tempo já cumprida e,
todavia, agora confrontada com a correspetiva obrigação prestacional amputada.
41.º
Também neste plano, a iniquidade é tanto mais acentuada no que diz respeito às
situações abrangidas pelo disposto no artigo 78.º e que se situam fora das relações
contributivas no âmbito do sistema público de segurança social, tratando igualmente não
só pensões de distinta natureza como também outras “prestações pecuniárias vitalícias
devidas a qualquer título” aos cidadãos visados.
42.º
Acresce que, sempre numa ponderação sob os parâmetros constitucionais da proteção da
confiança, não podem ser igualmente obnubiladas as específicas obrigações do Estado
em matéria de proteção da terceira idade, estando consagrado no art.º 72.º da Lei
Fundamental o direito das pessoas idosas à segurança económica, em consideração,
certamente, da já assinalada situação de maior vulnerabilidade em que se encontram
nessa fase da vida.
43.º
Como se expressa Rui Medeiros a este respeito (in Jorge Miranda; Rui Medeiros,
Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Coimbra: Wolters Kluwer Portugal,
Coimbra Editora, 2010, pp. 1404-1405):
embora velhice e reforma não sejam sinónimos, não se pode olvidar que a
passagem à situação de reforma e a dependência do sistema de pensões
constituem frequentemente, um importante factor de vulnerabilização e de
precarização da vida das pessoas idosas (Heloísa Perista, Usos do tempo, ciclo
de vida e vivências da velhice, págs. 170-171). O direito à segurança económica
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que a Constituição assim autonomiza tem plena justificação, embora deva ser
conjugado com o direito fundamental à segurança social das pessoas idosas (...)
e constitua, nessa medida, uma incumbência do Estado. O núcleo essencial do
dever de proporcionar segurança económica aos idosos, que se extrai do artigo
72.º, n.º 1, tem assim em vista as pensões pagas pelo sistema de segurança
social que ao Estado cumpre organizar e manter (...).
44.º
Em consideração do que antecede, a frustração de expectativas legítimas que para o
círculo dos aposentados e reformados decorre da aplicação do teor dos citados artigos
77.º e 78.º não se afigura constitucionalmente tolerável em vista dos parâmetros
valorativos decorrentes do princípio da proteção da confiança, atendendo à “situação
específica” das pessoas que integram o referido círculo e à proteção acrescida que lhes é
devida, mesmo que em face de um interesse público de realização imperativa e do
carácter transitório das medidas ablativas.
45.º
Acresce que, no plano das exigências de proporcionalidade, no quadro da necessária
articulação entre o princípio da proteção da confiança e o princípio da proibição do
excesso, as soluções normativas impugnadas, na sua aplicação cumulativa, vão para
além dos “limites de razoabilidade e de justa medida”.
46.º
Com efeito, atentos a especificidade da situação dos aposentados e reformados afetados
pelas medidas ablativas em questão e o cúmulo de sacrifício que as mesmas carregam,
sobressai aqui a intensidade da afetação dos respetivos interesses e expectativas
legítimas, estando em causa «reduções significativas, capazes de gerarem ou
acentuarem dificuldades de manutenção de práticas vivenciais e de satisfação de
compromissos assumidos (…)», para me socorrer de expressão constante do Acórdão n.º
396/2011 do Tribunal Constitucional.
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47.º
A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pecuniários que os aposentados e
reformados visados perdem não é despicienda, estando em causa perdas significativas
para os patrimónios dos cidadãos atingidos em termos que acarretam a “frustração do
«investimento na confiança»”, sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas
questionadas à luz de uma aplicação articulada dos princípios da proibição do excesso e
da proteção da confiança.
48.º
Assim sendo, estamos perante a afetação, com elevado grau de intensidade, de uma
posição de confiança das pessoas especificamente visadas, constitucionalmente
desconforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo excessivo acréscimo de
sacrifício e pela medida de esforço exigidos a este círculo determinado de cidadãos.
49.º
Pelo que as normas em causa são ainda inconstitucionais, por violação dos princípios da
proteção da confiança e da proibição do excesso, ambos subprincípios densificadores do
princípio do Estado de direito acolhido no artigo 2.º da Constituição.
Nestes termos, requer-se ao Tribunal Constitucional que aprecie e declare,
com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes
dos artigos 77.º e 78.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Orçamento do
Estado para 2013), por violação dos artigos 2.º e 13.º da Constituição.
O Provedor de Justiça,
Alfredo José de Sousa
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