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O PROVEDOR DE JUSTIÇA A Sua Excelência o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social Praça de Londres, 2 1049-056 Lisboa 19NOM2014 01211S Vossa Ref.a Vossa Comunicação Nossa Ref.a Proc. Q-4925/13 (A4) Assunto: Medidas contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção+. I - 1. Dirijo-me a Vossa Excelência, Senhor Ministro, a propósito da utilização das medidas ativas de emprego contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção-^ na Administração Pública. 2. Este não é um assunto novo, tendo sido objeto de várias tomadas de posição dos meus antecessores, perante a evidência da utilização abusiva das referidas medida - e já dos projetos de atividades ocupacionais que as precederam e por elas foran substituídos —, por parte dos serviços e organismos públicos, que através delas davan resposta a necessidades permanentes. Destaco, em especial, a chamada de atenção formulada, em 2002, ao Presidente dj Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., a respeito dos projetos dt atividades ocupacionais, tendo em vista, essencialmente, um maior rigor na seleção -. aprovação dos mesmos e o efetivo acompanhamento e fiscalização dos respetiva acordos1; depois, em 2004, a Recomendação n.° 4/B/2004, propondo a alteração do regime jurídico daqueles projetos2, no sentido da clarificação do conceito de trabalh; necessário, da responsabilização dos órgãos que aprovassem projetos cujas atividade; 1 Chamada de atenção formulada no processo R-5825/01, que integra o Relatório à Assembleia da República de 20Ci disponível em http://wiviv.provedor-jus.pt/site/public/anhive/doc/Relatorio2002.pdf. Neste processo, ficou evidenciado o exeicki, de funções correspondentes a postos de trabalho por beneficiários destes acordos no ex-Insrituto de DesenvolvimentoJ Inspeção das Condições de Trabalho e na Direção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste. 2 Consagrado, então, na Portaria n.° 192/96, de 20 de maio.  envolvessem, afinal, o preenchimento de postos de trabalho, e das entidades promotoras que, na execução, desvirtuassem tais projetos, assim como de garantir a efetiva fiscalização dos projetos aprovados3. Destaco, ainda, e já na vigência da medida contrato emprego-inserção, o apelo remetido ao Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., bem como ao Presidente do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., para que, sempre que estivessem em causa projetos inscritos nessa medida promovidos por entidades públicas, se garantisse rigorosamente, em sede de apreciação das candidaturas, que as atividades socialmente úteis aí consideradas não se reconduzissem às atividades legalmente cometidas a tais entidades e o efetivo acompanhamento e fiscalização, em sede de execução dos projetos4. 3. Esta minha iniciativa tem agora por base uma queixa apresentada pela Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP), na qual se denuncia que os mesmos abusos e más práticas na aplicação das medidas em questão em entidades empregadoras públicas, mas também em entidades privadas sem fins lucrativos, não só persistem, como se agravaram. Aponta-se, ali, como paradigmática, a situação verificada nas escolas, no ano de 2011, em que foi considerável o recurso a titulares de contratos emprego-inserção para o desempenho de funções de auxiliares de educação. E, por referência a abril de 2013, a mesma queixa assinala a existência generalizada, e em número expressivo, desses contratos, o que vem demonstrado com os seguintes exemplos: 3 Esta Recomendação foi formulada no âmbito de processo da iniciativa do Provedor de Justiça (P-09/03) e perante a constatação de que a Administração Pública utilizava os programas de atividade ocupacional para prover a necessidades permanentes dos serviços e consta do Relatório à Assembleia da República de 2004, disponível em http://' ivivw.provedor- jus.pt/site/public/anhive/doc/Ej>latorio2004.pdf. 4 Isto, na conclusão do processo R-4938/11, no qual se discutiu a conformidade legal do recurso a desempregados, selecionados junto do Centro de Emprego de Lisboa, para o exercício de atividades de implementação do cartão do cidadãd no Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., no confronto com a missão e as competências deste Instituto. O PROVEDOR DE JUSTIÇA a) No âmbito do próprio Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, existem, no Instituto da Segurança Social, I.P., 300 contratos emprego-inserção, cujos titulares exercem, na sua maioria, funções de assistente técnico e de técnico superior, e no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P., 6 contratos emprego-inserção ao abrigo dos quais são exercidas funções próprias das carreiras de assistente técnico e de técnico superior. b) No âmbito do Ministério da Educação e Ciência, vigoram contratos emprego-inserção no Agrupamento de Escolas Rouxinol (6), no Agrupamento de Escolas Miradouro de Alfazina (5), na Escola Básica Integrada da Sobreda (4), na Escola Secundária José Afonso (2) e na Escola Secundária da Amora (6). c) No Ministério da Saúde, existem, no Agrupamento de Centros de Saúde Almada-Seixal, 19 contratos emprego-inserção, cujos titulares, em grande parte, exercem funções de assistente operacional e técnico. d) Na esfera da Secretaria de Estado da Cultura, e no Mosteiro dos Jerónimos, na Torre de Belém, no Museu Nacional de Arte Antiga, no Museu dos Coches, no Museu de Arqueologia e no Museu de Évora, quase todo o serviço de vigilância e receção é feito por titulares de contratos emprego-inserção. e) Na Câmara Municipal de Lisboa, verifica-se a existência de 100 contratos emprego-inserção para o desempenho de funções de assistente operacional, nas oficinas, no setor da limpeza e no refeitório. Instrui igualmente a queixa o quadro que a seguir reproduzo, facultado pelo próprio Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. 5, com dados reportados ao ano de 2012 e ao mês de abril de 2013: 5 Remetido em 31.05.2013, pelo Conselho Dketivo do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., em 31.05.2013. .  101 CAMARÁS MUNICIPAIS 20,0 9.806 2.020 19,3 17,7 4.996 18,0 1.056 16,2 102 JUNTAS DE FREGUESIA 8.946 -15,2. 6.489 2.457 23,5 5.512 3.963 1.4,3 1.549 23,7 200 ASSOCIAÇÃO 2.938 6,1 7,1 1.569 5,7 392 áfi 201 ASSOCIAÇÃO SINDICAL Já 0,0 0,0 202_ ASSOCIAÇÃO EMPRESARIAL 0,1 0,1 0,0, 0,1 203 ASSOCIAÇÃO DE DESENVOLVIMENTO 279 0,5 0,4 173 Já 112 0,4 204 ASSOCIAÇÕES DE ESTUDANTIS 0,0 205 ASSOCIAÇÃO DE SOLIDARIEDADE NO DOMlNIO DA EDUCAÇÃO 141 120 '206 ASSOCIAÇÃO DE SOLIDARIEDADE SOCIAL DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS 763 1,3 619 1,3 457 Já 365 207 ASSOCIAÇÃO RECREATIVA, CULTURAL OU DESPORTIVA 513 0,9 420 0,9 0,9 300 0,9 241 0,9 300 BOMBEIROS 248 0,4 211 0,4 0,4 0,5 150 0,5 400 CASA DO POVO 121 _OJ 0,2 0,3 0,2 0,2 Já 500 CENTRO DE OIAQU OUTRO DE INTERESSE SOCIAL 286 0,6 135 259 171 0,6 600 CENTRO DE SAÚDE 588 1,0 584 1,2 0,0 158 0,5 158 0,6 700 COOPERATIVAS 222 0,4 163 0,3 59 Já 120 701 COOPERATIVAS DESOUDARIEDAOE 0,1 0,3 702 COOPERATIVAS DE CONSUMO E HABITAÇÃO Já 703 COOPERATIVAS DE APOIO À CRIANÇA E EDUCAÇÃO 129 0,2 0,4 77 0,2 0,2 704 COOPERATIVAS DE ACTIVIDADES DE RECREIO, CULTURA E DESPORTO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 705 COOPERATIVAS DE ACTIVIDADES AGRÍCOLAS 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 01 800 CRECHEOU1ARDIM DE INFÂNCIA 108 0,2 0,1 0,2 JL1 900 EMPRESA 142 0,2 130 0,3 0,1 0,1 0,1 000 ENTIDADES PUBUCAS 2.078 3,5 1.910 3,9 1,6 2,7 846 3,1 001 ENTIDADES PUBLICAS-SAÚDE 1.758 Já 1.094 1.088 002 ENTIDADES PÚBLICAS - EDUCAÇÃO 6.424 10,9 6.342 13,1 0,8 3.063 8,9 3.026 003 ENTIDADES PUBUCAS - CULTURA (MUSEUS, PALÁCIOSfl 284 0,5 118 -M. 004 ENTIDADES PÚBLICAS -AGRICULTURA/ DESENVOLVIMENTO RURAL 107 68 005 ENTIDADES PUBLICAS -JUSTIÇA 110 0,2 0,2 0,0 0,1 0,1 006 ENTIDADES PUBLICAS - SEGURANÇA SOCIAL 545 0,9 1,1 0,0 508 Já, 508 1,8 008 ENTIDADES PÚBLICAS -ADMINISTRAÇÃO INTERNA 0,5 0,5 0,5 009 ENTIDADES PUBLICAS -AMBIENTE 30, 0,1 0,0 0,1 0,1 010 ENTIDADES PUBUCAS -ECONOMIA 142 0,2 0,3 0,0 103 0,3 101 100 ENTIPAPE REUGIOSAOUCENTRO PAROQUIAL 343 Já 280 Já 0,6 191 Já 147 200 ESCOLAS 2.141 3,6 2.127 0,1 2.9 991 Já 201 ESCOLAS DO ENSINO SECUNDÁRIO 1.318 2,2 1.312 0.1 609 1,8 608 202 ESCOLA PROFISSIONAL/TECNOLÓGICA 0,1 0,0 0,1 203 ESCOLA DO ENSINO SUPERIOR/UNIVERSIDADE 210 167 _0,6 300 FUNDAÇÃO 585 335 JiZ 250 -lá. 369 211 400 HOSPITAL 80 0,1 0,0 0,1 100 PSS 6.802 10,4 1.76 4.043 11,8 3.010 10; 1.03 .00 LAR DE IDO SOS OU OUTROS 143 0,2 0,3 0,2 800 MISERICÓRDIAS 341 901 OUTRAS ENTIDADES PRIVADAS COM FINS LUCRATIVOS 0,1 0,0 902 OUTRAS ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS 286 0,5 193 0,4 160 0,5 999 Sendo certo que este quadro se revela de difícil interpretação, nomeadamente pela classificação das entidades promotoras, ele não deixa de evidenciar a expressão atingida por estes contratos, em especial em entidades públicas, com destaque para a área da educação e da saúde e no âmbito das autarquias locais. Por fim, ilustram, ainda, a dimensão da utilização destes contratos os valores O PROVEDOR DE JUSTIÇA acumulados a 31 de dezembro dos anos de 2010 a 2013, e a 30 de setembro de 2014, referentes à execução das correspondentes medidas, divulgados pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., e constantes das tabelas seguintes6: DEZEMBRO 2010-2011-2012 ; ,-.. COMPARAÇÃO S010-2C1 EXECUÇÃO FlSICâ E FWAMCEÍRA POR MKXSRÍWAE MEDIDA 31 de iteií mbtu de 2010 «««««6,0 tf. MH 31 «e dezembro <J« 2012 Var.% 2:310 1? Var,H2011-12 OEWGWAÇAo DA DESPESA A,jy* j AbrMgkk» P»oamenlo MTMMM P.oam««to AtHangXfa» «w»™»,» i>«s«™. .^jpaí*,,. DWAMiZAÇÃO E PROMOÇÃO DO «ERCAOO SOCIAL DE EMPREGO 2t 712 897.88 28266582,38 U 026 391OS83J2 •0,1 25.» M (*} Empresas de Inserção-fnvesttrrwrrto 355519,50 140 186,93 60 10 103,35 30.4 •Í13 76,5 -92,8 3304 9175920,01 3084 9402228,06 2982 903239436 -4,7 .\<É -3,3 -3,9 £n^«»«w<Jelns»çio-F«Tnaçio 890 1183 57S.70 62S 1 173614.10 723 1003702.37 -13,8 -15,2 15.1 -Mi Empresas de JnwrçSo - Prémio tntogfaçSo -57,4 •31.6 408220,48 311 616.24 26 213013.51 •J7.Í 40,9 Programas Ocupac tona»-C* wtciados 161 402,06 541 .W 0.00 -100.0 -100Í -K».0 -180,0 Programas Ocupacwnats - Subwdia*» 2 102 381253.84 0,00 0,00 -fl»,0 -100.0 -100.0 Corrtrrto Empreço Inserçáo 47149 1984037,31 45 703 1 347 141.07 48555 2 87S 574.61 3.0 45.' e.: 47.9 Contraio Emprego ktatff4o * *377 15 062 865.96 8400 15 291 253.99 10463 22974794.92 52,5 11.3 502 DEZEMBRO 2013 2.1. IEFP. IP QVllí - Abrangidos em Programas e Medidas por Movimento Estatístico ÁREA CE ItíTERVEKÇAO! Í.!EO!DAS 4167 bitertfcj Profliiion»! - Trabllho Soclilmmto Necmírio «631 4ÍÍW» 67 6« 3TMS »T»3 Z7S3 ''' 2«5« 3501! Í947Í S?*W S2t»J 2W3 2447 19673 48981 30782 18199 1695 1927 ConMto Emprejo k»«rçfc . 10480 4694 520 SETEMBRO 2014 2.1. IEFP, IP QVIII • Abrangidos em Programas e Medidas por Movimento Estatístico EfP: «nrtdade registada nro apOaçOe •- Tfaíaflro $pctafmeme Necessário 2806 CEIaCB* 22793 Z6S09 Z412 2981 Confrato Emprego Inserção 18199 1837Í 36577 22175 14402 1837 1719 Cortrato Emprego hwsríâo *• 46S4 6436 11030 4434 6596 575 4. A queixa da CGTP, de resto, não deixa de estaf, em certa medida, espelhada nas reportagens dos órgãos de comunicação social que têm sido realizadas sobre a 6 E que constam dos Relatórios Mensais de Execução Física e Financeira, que divulgam a informação relativa à atividade . operacional do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., designadamente a execução das medidas ativas da suai responsabilidade (cf. acessíveis em https://tmw.iejp.pt/estatísticas). utilização, em especial, dos contratos emprego-inserção na Administração Pública. Além de testemunhos dos beneficiários da medida, nestas reportagens são divulgadas declarações de titulares de cargos públicos que confirmam que tais contratos são de factos usados para suprir necessidades dos serviços, muitas vezes assegurando o seu normal funcionamento7. 5. Para esta minha iniciativa, Senhor Ministro, concorre igualmente o retraio dado pelas múltiplas queixas que me têm sido dirigidas, especialmente por cidadãos abrangidos pela medida contrato-emprego inserção, que afirmam a contestada persistência dos abusos e más práticas na aplicação das mesmas, sobretudo na Administração Pública. Essas queixas, que, como disse, são numerosas, têm em comum a alegação de que as atividades e tarefas realizadas no âmbito daquela medida se reconduzem às que caracterizam postos de trabalho, consistindo, fundamentalmente, em atividades instrumentais à realização das atribuições das referidas entidades promotoras. Entre estas, em maior número, contam-se centros distritais de segurança social, agrupamentos de escolas, agrupamentos de centros de saúde, câmaras municipais e juntas de freguesia. E essa alegação, devo notar, mostra-se em primeira linha sustentada no objeto dos próprios contratos exibidos que, descrito genericamente como "execução de trabalho socialmente necessário", é circunscrito, na maioria das vezes, às áreas de serviços administrativos ou de serviços de apoio, auxiliares e gerais, que correspondem a trabalho essencial à prossecução das atribuições e competências cometidas às entidades promotoras. E é também corroborada pela constatação da vigência simultânea ou sucessiva 7 Refiro-me aqui, em especial, às declarações do Presidente da Junta de Freguesia da Glória e Vera Cruz e do Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, na reportagem da "Sexta às 9" exibida na RTP l, em 21.02.2014, e mais recentemente às declarações da Diretora-Adjunta do Agrupamento de Escolas Vale Rosal da Charneca da Caparica e d: Coordenadora da Escola Básica Integrada Vale Rosal, na reportagem do jornal Expresso de 25.10.2014. j O PROVEDOR DE JUSTIÇA de vários contratos emprego-inserção na mesma ou mesmas áreas de atividade em determinados serviços e estabelecimentos públicos. Isto é o que acontece, por exemplo, na Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) — e que é modelar, pela natureza e missão deste serviço8 —, onde se patenteia a utilização regular dos contratos emprego-inserção para a realização de atividades instrumentais à prossecução das respetivas atribuições. Com efeito, de acordo com as informações prestadas pela própria ACT9, em julho último estavam ali "ativos quarenta e cinco projetos individuais no âmbito da Medida Contrato Emprego Inserção, contratualizados com o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P (IEFP), que envolvem o mesmo número de - desempregados". Estes projetos foram contratualizados para 14 dos (32) serviços desconcentrados previstos na orgânica da ACT10, maioritariamente na área de apoio administrativo, mas também nas de arquivo, apoio à produção e de registo de dados. E nessa data, "encontra[vam-se] em fase pré-contratual mais dois projetos individuais (...) também para serem executados em serviços desconcentrados da ACT". , Neste contexto, foi aliás elaborada, em 2013, norma interna para submissão e execução de contratos emprego-inserção e transmitidas aos dirigentes da ACT, através de ofício-circular, instruções quanto ao "Procedimento para submissão e 8 Já que a ACT é um serviço que tem por missão, designadamente, a promoção da melhoria das condições de trabalho, através da fiscalização do cumprimento das normas em matéria laborai, e entre as suas atribuições inclui-se a fiscalização do cumprimento das disposições legais, regulamentares e convencionais respeitantes às relações de trabalho (cf. artigos 4.°, alínea d), e 11.°, n°s. l e 2, alínea a), do Decreto-Leí n.° 167-C/2013, de 31 de dezembro, e artigo 2.° do Decreto Regulamentar n.° 47/2012, de 31 de julho). 9 Através do ofício DSAG/DFRH, de 23.07.2014, que constitui a resposta a pedido de colaboração formulado em sede instrutóría do presente procedimento. 10 A saber: Centro Local do Baixo Vouga (2 projetos na área de arquivo e apoio administrativo), Unidade Local do Litoral e Baixo Alentejo (4 projetos na área de apoio administrativo e l na área de arquivo), Unidade de Apoio ao Centro Local do Oeste (l projeto na área de apoio administrativo), Unidade Local da Covilhã (l projeto na área de apoio administrativo e l projeto na área de apoio à produção), Unidade Local de Faro (5 projetos na área de apoio administrativo), Unidade Local do Lis (l projeto na área de apoio administrativo), Unidade Local de Lisboa Oriental (6 projetos na área de registo de dados), Centro Local de Portimão (2 projetos na área de apoio administrativo), Centro Local do Grande Porto (3 projetos na área de arquivo e 5 na área de apoio administrativo), Centro Local de Entre Douro e Vouga (3 projetos na área de apoio administrativo), Centro Local de Lisboa Ocidental (6 projetos na área de apoio administrativo), Unidade Local de Vil^ Franca de Xira (2 projetos na área de apoio administrativo) e Centro Local do Ave (l projeto na área de apoii administrativo). execução de contratos emprego-inserção (CEI)"11, com o objetivo de "assegurar a uniformização de procedimentos em todos os serviços desconcentrados que integrem ou pretendam integrar trabalhadores com contrato de Emprego-inserção via IEFP". Essas instruções, meramente procedimentais e sem qualquer alusão às atividades que podem, e não podem, ser por eles tituladas, revelam, também pelos termos que assumem12, que estes contratos têm por objeto atividades caracterizadoras dos respetivos postos de trabalho e são essenciais à prossecução das respetivas atribuições. ? E o que acontece também em agrupamentos de escolas. Posso aqui invocar como exemplo, embora não muito recente, o caso de um agrupamento de escolas do distrito de Setúbal, onde os contratos emprego-inserção serviam para o exercício de atividades de apoio a alunos com problemáticas no quadro da multideficiência e que ali frequentavam turmas de referência, garantindo o funcionamento da respetiva unidade de apoio especializado. Esse caso, Senhor Ministro, teve a particularidade de ser apresentado pela própria Diretora do Agrupamento de Escolas que, debatendo-se com falta de trabalhadores qualificados e tendo, ao tempo, autorização da Direção Regional de Educação de Lisboa e Vale do Tejo "para admitir seis elementos do programa CEI", pretendia readmitir duas trabalhadoras desempregadas que já ali tinham exercido funções durante cerca de seis e quatro anos (ao abrigo de contratos a termo, de acordos de atividade ocupacional e de contratos emprego-inserção). Distinguem-se, depois, as queixas pelas questões concretas que colocam e pelos pedidos nelas formulados, os quais se podem enquadrar em planos distintos. No plano da ética e da legalidade objetiva, em que se questiona a violação do quadro legal enformador destas medidas por parte do Estado, reveladora, também, da ausência de 11 Cf. Relatório de atividades de 2013 e Ofício-Circular n." 30/DirACT/13, de 20.11.2013. 12 Cf., designadamente, os pontos 3 e 9 que dispõem: 3-Após receção do oficio que comunique despacho favorável de autorização do Sr. Inspetor-Ceral, o Dirigente da unidade orgânica requerente deverá entrar em contacto com o IEFP a fim de fornecer o perfil adequado do trabalhador que pretenda para exercer funções na ACT; 9- A unidade orgânica que usufruir do trabalho do trabalhador recrutado no âmbito do CEI (...) (destacado no original). , O PROVEDOR DE JUSTIÇA fiscalização e de responsabilização, e em que se pede que seja posto cobro a tais violações e garantida a promoção do trabalho digno. No plano da justiça relativa e da igualdade, em que se contesta o facto de os beneficiários titulares destes contratos, materialmente em situação de igualdade com os demais trabalhadores, terem face a estes um estatuto diminuído, pedindo-se que as relações jurídicas subjacentes sejam reconhecidas como relações jurídicas de emprego público. . •• ; Não querendo ser exaustivo, menciono, como exemplo destas últimas, as queixas subscritas por vários titulares de contratos emprego-inserção em funções no Instituto da Segurança Social, I.P., em concreto 38 na sede do Areeiro e 6 no Centro Distrital de Segurança Social do Porto13. II 6. As medidas contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção + consistem no desenvolvimento de trabalho socialmente necessário com a finalidade estrutural de procurar melhorar os níveis de empregabilidade e estimular a reinserção no mercado de trabalho de trabalhadores desempregados (cf. artigo 63.° da Constituição da República, artigos 4.°, alínea e), e 15.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de novembro14, e § 1.° do preâmbulo e artigos 2.° e 3.° da Portaria n.° 128/2009, de 30 de janeiro15). Enquadram-se, assim, no direito constitucional à segurança social, como medidas de política ativa de emprego, complementares aos instrumentos de proteção social. 13 Tendo estes últimos, aliás, dirigido exposição similar ao Conselho Diretivo daquele Instituto, da qual deram conhecimento ao Presidente do Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P. 14 Diploma que estabelece o regime jurídico de proteção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, estabelecendo as condições para concessão de subsídios e prestações de emprego e os montantes das mesmas. Foi retificado pela Declaração de Rectificação n° 85/2006, de 29 de dezembro, e alterado pelos Decreto-Lei n.° 68/2019, de 20.03, Lei n.° 5/201,0,:-de 5.05, Decreto-Lei n.° 72/2010, de 18.06, Decreto-Lei n.° 64/2012, de 15.03, Lei n.° 66-B/2012, de 31:12, e Decretos-Leis n.° 13/2013, de 25.01, e n.° 167-E/2013, de 31.12. 15 Portaria que"regula as medidas contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção+, entretanto alterada pelas/ Portarias n.° 204/2010, de 31.05, n.° 164/2011, de 18.04, n.° 378-H/2013, de 31.12, e n." 20-B/2014, de 30.01. O elemento caracterizado! destas medidas é a realização, por desempregados inscritos no Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P.16, de atividades que satisfaçam necessidades sociais ou coletivas temporárias, com a finalidade de: a) promover a empregabilidade de pessoas em situação de desemprego, preservando e melhorando as suas competências socioprofissionais, através da manutenção do contacto com o mercado do trabalho; b) fomentar o contacto dos desempregados com outros trabalhadores e actividades, evitando o risco do seu isolamento, desmotivação e marginalização; c) satisfazer necessidades sociais ou coletivas, em particular ao nível local ou •regional (cf. artigos 1.° a 3.° da Portaria n.° 128/2009)17. A sua concretização ocorre através de entidades promotoras, públicas e privadas sem fins lucrativos e entidades coletivas privadas do setor empresarial local18, mediante candidatura à execução de projetos apresentada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. Entre outras exigências, essas candidaturas devem ser fundamentadas de forma a comprovar que as atividades a desenvolver são relevantes para a satisfação de necessidades sociais ou coletivas e não podem visar a ocupação de postos de trabalho, pelo que não se devem identificar com o plano das actividades das entidades promotoras (cf. artigos 4.° e 5.° da Portaria n.° 128/2009). Uma vez aprovadas as candidaturas, os beneficiários a abranger são seleccionados 16 No caso dos contratos emprego inserção, desempregados beneficiários de subsídio de desemprego ou subsídio social de desemprego. No caso do contrato emprego-inserção+, por desempregados beneficiários do rendimento social de inserção ou pessoas que não beneficiem de qualquer destas prestações, mas estejam inscritas como desempregadas no Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., há pelo menos 12 meses e integrem família monoparental, ou cujos cônjuges ou pessoas com quem vivam em união de facto se encontrem igualmente desempregadas, ou que sejam vítimas de violência doméstica (cf. artigos 1.°, 2.°, 8.°, n." l, e 5°-A da Portaria n.° 128/2009). 17 Segundo o artigo 15.° do citado Decreto-Lei n.° 220/2006, trabalho socialmente útil é "o que deva ser desenvolvido no âmbito dos programas ocupacionais cujo regime é regulado em diploma próprio, orgamzados por entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, em benefício da colectividade e por razões de necessidade social ou colectiva, para o qual os titulares das prestações tenham capacidade e não recusem com base em motivos atendiveis invocados". Os programas ocupacionais antecederam, como disse, os contratos emprego-inserção e emprego-inserção+ e foram substituídos por estes. 18 Estas desde que sejam totalmente participadas pelos municípios, pelas associações de municípios, independentemente respetiva tipologia, e pelas áreas metropolitanas (cf. artigo 4.°, n.° 2, da Portaria n.° 128/2009). 10 O PROVEDOR DE JUSTIÇA pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., em articulação com as entidades promotoras dos projectos. Essa selecção, que deve respeitar determinadas prioridades e preferências19, subordina-se a regras que visam impedir a ocupação de postos de trabalho e que traduzem a natureza transitória e a finalidade da inserção social ativa destas medidas. Assim, ela não pode recair sobre beneficiários que tenham trabalhado a qualquer título, com exceção do trabalho voluntário, para a entidade promotora nos doze meses anteriores à apresentação da candidatura, nem pode implicar a afetação dos mesmos beneficiários a projetos sucessivos20 promovidos pela mesma entidade no âmbito de novos contratos celebrados na sequência de novas candidaturas, a não ser quando não exista outra alternativa em termos de processo de inserção na perspetiva das entidades e dos beneficiários. Por outro lado, consagra-se a primazia de oferta de emprego conveniente ou de formação profissional adequada sobre o exercício de trabalho socialmente necessário (cf. artigos 6.° e 1° da Portaria n.° 128/2009). Com a celebração dos contratos, os beneficiários deles titulares não têm direito a retribuição, mas a uma bolsa21 (bolsa essa paga pela entidade promotora e comparticipada pelo Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I.P.) e ao pagamento das despesas de transporte, alimentação e seguro (cf. artigos 13.° e 14.° da Portaria n.° 128/2009). E, durante a execução, o beneficiário fica sujeito ao regime da duração e horário de trabalho, descanso diário e semanal, feriados, faltas, segurança e saúde no trabalho a que está sujeita a generalidade dos trabalhadores da entidade 19 São considerados prioritários as pessoas com deficiências e incapacidades, os desempregados de longa duração, os desempregados com idade igual ou superior a 45 anos de idades e ex-reclusos ou pessoas que cumpram pena em regime aberto voltado para o exterior ou outra medida judicial não privativa de liberdade. Em cada um dos grupos prioritários assim como em geral, têm preferência os desempregados subsidiados com prestações iguais ou inferiores à remuneração mínima mensal garantida (cf. artigo 6.°, n°s. 2 a 4, da Portaria n.° 128/2009). 20 São considerados projetos sucessivos aqueles em que o novo contrato com o mesmo beneficiário é celebrado no prazo de 90 dias consecutivos contados a partir do termo do contrato anterior (cf. artigo 7.°, n.° 5, da portaria n.° 128/2009). 21 Os beneficiários de contrato emprego-inserção têm direito a uma bolsa complementar correspondente a 20% do indexante dos apoios sociais (IAS). Os beneficiários de contrato emprego-inserção+ têm dkeito a uma bolsa de ocupação mensal de montante correspondente ao valor do indexante dos apoios sociais. O IAS foi criado pela Lei n.° 53-B/2006, de 29 de dezembro, como o referencial determinante da fixação, cálculo e atualização dos apoios e outras despesas e das receitas da administração central do Estado, das Regiões Autónomas e da autarquias locais, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares, e em 2014 mantém valor de €419,22. 11 promotora, o que se justifica pela necessidade de compatibilizar a realização destas actividades com a organização e o funcionamento daquela entidade. Ainda assim, àquele deve ser concedido o tempo necessário para as diligências legalmente previstas para a procura ativa de emprego, até ao limite de horas correspondentes a quatro dias por mês (cf. artigo 9.°, n°s. l e 2, da Portaria n.° 128/2009). A entidade promotora, por sua vez, não pode exigir ao beneficiário o exercício de atividades não previstas no projeto e tem apenas a prerrogativa de resolver o contrato perante certo número de faltas do beneficiário e de utilização de meios fraudulentos por parte deste nas relações consigo ou com o Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., quando ele desobedeça às instruções sobre o exercício de trabalho socialmente necessário, provoque conflitos repetidos ou não cumpra as regras e instruções de segurança e saúde no trabalho ou o regime de ações de formação previstas (cf. artigos 9.° e 11.° da Portaria n.° 128/2009). Por fim, cabe ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., o acompanhamento da execução destas medidas e o incumprimento imputável à entidade promotora das obrigações relativas aos apoios financeiros concedidos implica a revogação destes e a restituição dos correspondentes montantes, ficando aquela impedida, durante dois anos, de beneficiar de qualquer apoio do Estado com a mesma natureza e finalidade (cf. artigos 15.° e 16.° da Portaria n.° 128/2009). III 7. Dos aspetos de regime que enunciei resulta caracterizada a relação emergente dos contratos emprego-inserção e emprego-inserção + não como uma relação de trabalho, mas de segurança social22. ^ h eSte prOpÓSito, O A.CÒtdão do Supiemo Tábutval de ]\lStiça, àe 14 àe novembro de 2.011 (que, embora incida sobre os acordos de atividade ocupacional, pode ser aqui invocado com as necessárias adaptações) pondera que o beneficiário "não Co,ocaa „faç.d. u«ho i <^*^^^^% $££&££££., O PROVEDOR DE JUSTIÇA De facto, estes contratos, expressão da política ativa de emprego, titulam não actividades laborais, mas actividades que satisfazem necessidades sociais ou coletivas temporárias, com prioridade nos domínios do apoio social e do património natural, cultural e urbanístico. Devem ser celebrados em benefício da comunidade e no interesse dos trabalhadores desempregados (beneficiários), permitindo-lhes melhorar as suas competências sócio-profissionais, enquanto não surgem oportunidades de trabalho, e promovendo a sua empregabilidade no mercado de trabalho, com a finalidade da cessação do estatuto de desempregado que detêm. A tais contratos tem de ser, portanto, estranho o interesse das entidades promotoras — que, aliás, não exercem senão um poder de direcção sobre os beneficiários circunscrito à respectiva prestação tal como caracterizada nos projectos —, sendo expressamente proibido que as atividades a realizar no seu âmbito coincidam com as atividades próprias das mesmas ou que delas sejam instrumentais. 8. Ora, nos casos que me foram reportados directamente, avaliados também em função de elementos instrutórios, bem como nos casos noticiados publicamente, é justamente este elemento basilar de validade destes contratos que se mostra posto em causa. Nesses casos, fundamentalmente relativos a contratos emprego-inserção como disse, as atividades exercidas correspondem a atividades laborais que caracterizam postos de trabalho e dão resposta às necessidades permanentes das entidades promotoras, que através delas prosseguem a sua missão. Na perspetiva dos beneficiários, é criada uma situação de trabalho sem garantias e sem direitos. Na verdade, estes desempenham atividades laborais, sem que lhes seja reconhecido o estatuto de trabalhador. E se é certo que não têm por isso os direitos uma retribuição. Por outro lado, atendendo aos objectivos que (...) visam prosseguk, verifica-se que, ao contrário do que sucede no contrato de trabalho, a sua celebração não tem subjacente o interesse de ambas as partes - os trabalhadores destinatários (...) e as entidades promotoras -, sendo antes (...) celebrados (...) no interesse daqueles trabalhadores e ej5 benefício da colectividade" (proferido no processo n.° 1302/00 e disponível, na íntegra, em www.dgd.pt). 13 inerentes a tal estatuto (como o direito à remuneração, o direito a férias, ou o direito à greve), é igualmente certo que não ficam também sujeitos às especiais vinculações que, por imperativo constitucional, enformam a relação jurídica de emprego na Administração Pública, como a subordinação ao interesse público e aos princípios da legalidade, igualdade e da imparcialidade. Por outro lado, não há sequer evidências de que, nesses casos, se favoreça a mudança para a situação de emprego, que é, repito, a finalidade estrutural destas medidas. Desde logo, e a despeito das expectativas muitas vezes criadas nos beneficiários, por não haver qualquer possibilidade de empregabilidade nas entidades promotoras públicas, uma vez cessada a vigência dos contratos. Na verdade, o emprego público, por imposição constitucional e legal, é titulado por vínculos tipificados a constituir através de procedimentos concursais (v.g., artigo 47.°, n.° 2, da Constituição da República e artigos 6.° e 30.° da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas). Parece, pois, legítimo perguntar, em face da utilização que delas tem sido feita, se tais medidas constituem, de facto, uma solução transitória para facilitar o acesso ao emprego, ou se não se transformaram numa nova forma de precariedade laborai23. O caráter transversal e reiterado desta realidade — revelada, repito, no contexto das queixas que continuam a ser apresentadas — torna ainda patente a falha na atuação do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., quer na fase da aprovação dos projetos, quer na fase de execução. Na fase da aprovação, considerando, em especial os termos em que se aceita a caracterização das atividades socialmente úteis, referenciadas simplesmente por áreas funcionais. Depois, na fase de execução, por falta de controlo efetivo das atividades desempenhadas pelos beneficiários. Não questiono, Senhor Ministro, a bondade e a importância destas medidas. Creio, todavia, ser fundamental, especialmente em conjunturas de crise, como a actual, com reflexos no domínio do emprego público assim sujeito a fortes constrições, garantir o 23 Permitindo, ainda, o protelamento do reconhecimento da necessidade de criação de postos de trabalho. 14 O PROVEDOR DE JUSTIÇA seu não desvirtuamento, na expressão que tem assumido de utilização do trabalho de desempregados, de forma desqualificante. 9. A este respeito, noto que o regime regulador destas medidas, também por comparação com o regime dos anteriores projectos de actividades ocupacionais, tem evoluído no sentido de fragilizar, nalguma medida, o rigor na respectiva aplicação. Refiro-me, em especial, ao papel cometido ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., em matéria de acompanhamento e fiscalização dos projectos e às consequências que recaem sobre as entidades promotoras em caso de incumprimento das respectivas obrigações (cf. n°s. 14.° e 15.° da Portaria n.° 192/96, de 30 de maio, e artigos 15.° e 16.° da Portaria n.° 128/2009, de 30 de janeiro). Refiro-me, ainda, à supressão da menção à "intervenção marcadamente local" dos serviços públicos que podem recorrer a estas medidas e à necessidade de as candidaturas comprovarem que as atividades a desenvolver no âmbito dos projetos são, para além de relevantes para a satisfação de necessidades sociais ou coletivas, "temporárias" e de "nível local ou regional" (cf. alteração aos artigos 4.°, n.° l, alínea a), e 5.°, da Portaria n.° 128/2009, de 30 de janeiro, introduzida pela Portaria n.° 164/2011, de 18 de abril). 10. Não deixará Vossa Excelência, estou certo, de ponderar o juízo que faço de que é flagrante a forma abusiva e ilegal como estas medidas, em especial a medida contrato emprego-inserção, têm vindo a ser utilizadas na Administração Pública, à qual urge por termo. f E, pois, neste quadro e no uso da competência que me é atribuída pelo artigo 21.°, n.° l, alínea c), do Estatuto do Provedor de Justiça, que sugiro a Vossa Excelência Senhor Ministro: 15  a) Que seja promovida a avaliação urgente das medidas contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção+, em função das suas finalidades e dos seus resultados, na esfera da Administração Pública. b) Que se garanta, também perante denúncias de casos concretos de utilização abusiva das mesmas, a efetiva fiscalização dos respetivos projetos em execução, com segregação das funções de aprovação e de acompanhamento/fiscalização. c) Que, por razões de transparência, os relatórios de execução destas medidas, a divulgar pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., identifiquem as entidades promotoras, pelo menos pela sua natureza privada ou pública, e as actividades desenvolvidas no âmbito dos projetos que nelas se inscrevem. Do mesmo passo, sugiro a alteração do regime legal e regulamentar destas medidas, de modo a prevenir a sua utilização abusiva pelos serviços e organismos públicos, ponderando-se, designadamente, a consagração de: d) O dever de as atividades que satisfazem necessidades sociais ou colectivas a realizar no âmbito dosr projectos serem descritas, nos processos de candidatura, não por referência genérica a áreas funcionais, mas de forma pormenorizada e com fundamentação da transitoriedade dessas actividades. e) O dever de fiscalização dos projetos, com a obrigatoriedade de pronúncia expressa sobre se a atividade exercida pelos beneficiários consiste na ocupação, ainda que transitória, de postos de trabalho, colhendo-se, em caso de dúvida, o parecer da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público. f) O reconhecimento pela entidade promotora pública da necessidade de ocupação de posto de trabalho através da constituição de um vínculo de emprego público, por tempo indeterminado ou a termo, quando seja verificada, em ação de fiscalização (quer no âmbito do controlo referido nd 16 O PROVEDOR DE JUSTIÇA alínea anterior, quer no âmbito da atividade dos serviços de inspeção setoriais), a execução de trabalho subordinado, implicando a alteração do mapa de pessoal em conformidade e a publicitação de procedimento concursal para a constituição desse vínculo 24e envolvendo responsabilidade civil, financeira e disciplinar do seu responsável. E reitero, Senhor Ministro, a necessidade da avaliação urgente das medidas contrato emprego-inserção e contrato emprego-inserção+, em função das suas finalidades e dos seus resultados, na esfera da Administração Pública. Na expetativa de que as sugestões que expus mereçam acolhimento, desde já agradeço a comunicação oportuna da posição que sobre as mesmas venha a ser adotada. Apresento a Vossa Excelência, Senhor Ministro, os meus melhores cumprimentos, O Provedor de Justiça (José Faria Costa) 24 À semelhança do que se estatui na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas para o caso das falsas prestações de serviços (cf. artigo 32.°, n.° 4). 17