Diário da República n.º 169

I SÉRIE Quarta-feira, 3 de setembro de 2014 Número 169 ÍNDICE Presidência do Conselho de Ministros Decreto-Lei n.º 132/2014: Procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setembro, que cria o Instituto Português do Desporto e Juventude, I. P.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4666 Tribunal Constitucional Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/2014: Não se pronuncia pela inconstitucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República (regime que estabelece os mecanismos das reduções remuneratórias temporárias e as condições da sua reversão); pronuncia-se pela incons- titucionalidade das normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.os 2 e 3, do mesmo Decreto . . . . 4671 Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 575/2014: Não toma conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República (regime que cria a contribuição de sustentabilidade); pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas dos artigos 2.º e 4.º do mesmo Decreto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4691 4666 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS escolaridade a partir do ano letivo de 2012-2013, nos termos do Decreto-Lei n.º 139/2012, de 5 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 91/2013, de 10 de julho – e que a procura Decreto-Lei n.º 132/2014 pelos serviços prestados pelo IPDJ, I.P., nesse domínio é na de 3 de setembro atualidade meramente residual. Assim, considera-se que não se justifica a manutenção O Governo, no âmbito do Programa de Reestruturação e no IPDJ, I.P., de uma estrutura especificamente dirigida Melhoria da Administração Central (PREMAC), promoveu à realização de ações de formação em TIC, devendo por a criação de um único organismo para as áreas do desporto isso proceder-se à eliminação das atribuições do IPDJ, I.P., e da juventude, com o objetivo de assegurar a coordenação nesta matéria. operacional integrada de ambas as políticas – o Instituto Aproveita-se a ocasião para, na sequência da entrada Português do Desporto e Juventude, I.P. (IPDJ, I.P.). em vigor do Decreto-Lei n.º 5/2012, de 17 de janeiro, que A criação deste organismo deveria materializar-se na procedeu à sétima alteração à Lei n.º 3/2004, de 15 de ja- fusão entre as entidades das áreas do desporto e da juven- neiro, adaptar o IPDJ, I.P., à nova estrutura e organização tude integradas na administração indireta do Estado – Ins- dos Institutos Públicos. tituto do Desporto de Portugal, I.P. (IDP, I.P.), e Instituto Assim: Português da Juventude, I.P. (IPJ, I.P.) –, na dissolução da Ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 16.º da Lei MOVIJOVEM - Mobilidade Juvenil, Cooperativa de Inte- n.º 3/2004, de 15 de janeiro, e nos termos da alínea a) do resse Público de Responsabilidade Limitada (MOVIJOVEM) n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta e na extinção da Fundação para a Divulgação das Tecnolo- o seguinte: gias de Informação (FDTI), com a consequente integração Artigo 1.º das respetivas atribuições e competências. Em 16 de maio de 2012, concretizou-se a fusão do Objeto IDP, I.P., e do IPJ, I.P., e, em 26 de março de 2013, veri- ficou-se a extinção da FDTI. O presente decreto-lei procede à primeira alteração ao Em relação à MOVIJOVEM, o objetivo que norteou a Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setembro, que cria o decisão da respetiva dissolução e consequente integração Instituto Português do Desporto e Juventude, I.P. das respetivas atribuições e competências no IPDJ, I.P., prendia-se com a apresentação recorrente, por parte desta Artigo 2.º entidade, de resultados líquidos negativos acumulados, Alteração ao Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setembro muito significativos (capitais próprios negativos), e com a não demonstração pela mesma entidade da capacidade para, Os artigos 4.º, 5.º, 6.º, 8.º, 9.º, 21.º e 22.º do Decreto-Lei a curto prazo, gerar receitas próprias e, consequentemente, n.º 98/2011, de 21 de setembro, passam a ter a seguinte assegurar a sua viabilidade económica e financeira. Através redação: da integração desta estrutura no IPDJ, I.P., seria este insti- «Artigo 4.º tuto a procurar a melhor forma de externalizar a rede das Pousadas de Juventude, como um todo, de modo a assegurar Missão e atribuições a imprescindível viabilidade económica e financeira. 1 - O IPDJ, I.P., tem por missão a execução de uma Considerando a real situação económica e financeira do política integrada e descentralizada para as áreas do IPDJ, I.P., e da MOVIJOVEM, entretanto apuradas, bem desporto e da juventude, em estreita colaboração com como o atual contexto macroeconómico, de esforço de conso- entes públicos e privados, designadamente com orga- lidação das contas públicas, torna-se impossível a integração nismos desportivos, associações juvenis, estudantis e no IPDJ, I.P., do passivo e dos recursos da MOVIJOVEM, autarquias locais. pelo que se entende que a melhor opção é manter em fun- 2 - São atribuições do IPDJ, I.P., em geral: cionamento a entidade que, atento o respetivo capital de experiência e conhecimento, se considera ser, neste momento, a) [Anterior alínea a) do n.º 1]; a mais apta para implementar o modelo de gestão para a b) [Anterior alínea b) do n.º 1]; rede de Pousadas da Juventude entretanto definido e que c) [Anterior alínea c) do n.º 1]; permitirá garantir a viabilidade e sustentabilidade económica d) [Anterior alínea d) do n.º 1]; e financeira desta rede no médio e longo prazo. e) [Anterior alínea e) do n.º 1]; Caberá, assim, neste âmbito, à MOVIJOVEM, fazer f) [Anterior alínea f) do n.º 1]; a articulação com parceiros, públicos ou privados, com g) [Anterior alínea g) do n.º 1]; vista à exploração da rede de Pousadas da Juventude, bem h) [Anterior alínea i) do n.º 1]; como a coordenação desta rede e o desenvolvimento e i) [Anterior alínea j) do n.º 1]; gestão da marca. j) [Anterior alínea k) do n.º 1]; Adicionalmente, aquando da sua criação, o IPDJ, I.P., as- k) [Anterior alínea l) do n.º 1]. sumiu as atribuições e competências da FDTI, entre as quais se inscreve a de promover junto dos jovens o conhecimento 3 - [Anterior n.º 2]. e acesso às tecnologias de informação e comunicação (TIC). 4 - [Anterior n.º 3]. A FDTI, constituída em 1991, tinha como missão a formação Artigo 5.º e qualificação em TIC, num momento em que estas come- çavam a massificar-se e era necessário assegurar a respetiva […] divulgação, especialmente junto dos jovens. A experiência 1 - São órgãos do IPDJ, I.P: recolhida permitiu, no entanto, confirmar que o acesso dos jovens às TIC se encontra hoje generalizado – sendo de sa- a) O conselho diretivo; lientar a integração da disciplina de Tecnologias de Informa- b) O fiscal único; ção e Comunicação na matriz curricular dos 7.º e 8.º anos de c) O conselho consultivo. Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4667 2 - [Revogado]. Artigo 22.º 3 - [Revogado]. […] Artigo 6.º 1 - […]. 2 - […]. Conselho diretivo 3 - […]. 1 - O conselho diretivo é composto por um presidente, 4 - O IPDJ, I.P., sucede também nas atribuições e um vice-presidente e por dois vogais. competências da Fundação para a Divulgação das Tec- 2 - Sem prejuízo das competências conferidas por nologias de Informação (FDTI), uma vez concluído o lei ou que nele sejam delegadas ou subdelegadas, com- respetivo processo de extinção.» pete ao conselho diretivo orientar e gerir a atividade do IPDJ, I.P. Artigo 3.º 3 - [Revogado]. Aditamento ao Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setembro Artigo 8.º É aditado ao Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setem- […] bro, o artigo 21.º-A, com a seguinte redação: O fiscal único é designado e tem as competências «Artigo 21.º-A previstas na lei-quadro dos institutos públicos. MOVIJOVEM Artigo 9.º 1 - As atribuições do IPDJ, I.P., no âmbito da mo- Conselho consultivo bilidade juvenil, continuam a ser exercidas através da cooperativa de interesse público de responsabilidade 1 - O conselho consultivo é o órgão de consulta, apoio limitada MOVIJOVEM, na qual o IPDJ, I.P., detém a e participação na definição das linhas gerais de atuação maioria do capital social. do IPDJ, I.P., e nas tomadas de decisão do conselho 2 - Cabe à MOVIJOVEM, no âmbito das suas compe- diretivo. tências relativas à gestão da rede nacional de pousadas 2 - O conselho consultivo tem a seguinte composição: de juventude, definir os respetivos modelos de gestão e a) O presidente do conselho diretivo, que preside; proceder à sua contratualização, mediante prévio acordo b) […]; com o IPDJ, I.P., e observados os procedimentos esta- c) […]; belecidos na lei.» d) […]; e) […]; Artigo 4.º f) […]; Norma revogatória g) […]; h) […]; São revogados o artigo 3.º, os n.os 2 e 3 do artigo 5.º, o i) […]. n.º 3 do artigo 6.º, o artigo 7.º, o artigo 15.º, o artigo 16.º e o n.º 2 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de setembro. 3 - […]. 4 - […]. Artigo 5.º 5 - […]. 6 - […]. Republicação 7 - […]. É republicado, em anexo ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, o Decreto-Lei n.º 98/2011, de 21 de Artigo 21.º setembro, com a redação atual. Criação ou participação em outras entidades Artigo 6.º 1 - A criação, participação na criação, aquisição ou aumento de participação em entes de direito privado Entrada em vigor por parte do IPDJ, I.P., apenas se pode verificar em O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia útil situações excecionais quando, cumulativamente, seja seguinte ao da sua publicação. fundamentadamente demonstrada a imprescindibili- dade para a prossecução das suas atribuições e seja Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 24 de obtida autorização prévia dos membros do Governo julho de 2014. — Pedro Passos Coelho — Hélder Manuel responsáveis pelas áreas das finanças e do desporto e Gomes dos Reis — Luís Maria de Barros Serra Marques juventude, nos termos do artigo 13.º da Lei n.º 3/2004, Guedes — António de Magalhães Pires de Lima. de 15 de janeiro. Promulgado em 1 de setembro de 2014. 2 - A participação em associações, fundações e outras entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangei- Publique-se. ras, que se revele imprescindível para a prossecução das O Presidente da República, ANÍBAL CAVACO SILVA. atribuições do IPDJ, I.P., carece, igualmente, de prévia Referendado em 2 de setembro de 2014. autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do desporto e juventude. O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho. 4668 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 ANEXO d) Promover e apoiar, em colaboração com instituições públicas e privadas, a realização de estudos sectoriais e (a que se refere o artigo 5.º) intersectoriais e trabalhos de investigação sobre as áreas do desporto e da juventude; Republicação do Decreto-Lei n.º 98/2011, e) Assegurar a articulação horizontal entre o IPDJ, I.P., de 21 de setembro e os diferentes organismos da Administração Pública en- volvidos na resposta aos problemas suscitados, na área do CAPÍTULO I desporto e da juventude; f) Promover a aplicação e fiscalizar, diretamente ou Disposições iniciais indiretamente através de pessoas ou entidades qualificadas, o cumprimento das leis, regulamentos, normas e requisitos Artigo 1.º técnicos, aplicáveis no âmbito das suas atribuições, bem Natureza como emitir as autorizações e licenças que lhe estejam cometidas por lei e proceder à emissão de certidões e 1 - O Instituto Português do Desporto e Juventude, I.P., credenciações legalmente previstas; abreviadamente designado IPDJ, I.P., é um instituto pú- g) Gerir, administrar e conservar as infraestruturas da blico integrado na administração indireta do Estado, dotado sua propriedade ou outras que lhe sejam afetas para a de autonomia administrativa e financeira e de património prossecução da sua atividade; próprio. h) Promover de uma forma extensiva, inclusiva e sis- 2 - O IPDJ, I.P., prossegue atribuições da Presidência temática, junto dos jovens, o conhecimento e acesso às do Conselho de Ministros, sob superintendência e tutela tecnologias de informação e comunicação (TIC), nomea- do Primeiro-Ministro, ou do membro do Governo com damente através de ações de formação; responsabilidade na área do desporto e da juventude. i) Promover, criar e desenvolver sistemas integrados de informação; Artigo 2.º j) Apoiar a execução de programas integrados de construção, beneficiação, ampliação e recuperação de Jurisdição territorial e sede infraestruturas, bem como pronunciar-se sobre as normas 1 - O IPDJ, I.P., é um organismo central com jurisdição relativas a condições técnicas e de segurança, construção sobre todo o território nacional. e licenciamento; 2 - O IPDJ, I.P., tem sede em Lisboa. k) Solicitar aos serviços e organismos integrados na 3 - A nível regional funcionam serviços desconcentra- Administração Pública, em particular às escolas, institui- dos, designados por Direções Regionais do Norte, com sede ções de ensino superior e a entidades na área da saúde, a no Porto, do Centro, com sede em Coimbra, de Lisboa e informação e a colaboração que considere necessárias; Vale do Tejo, com sede em Lisboa, do Alentejo, com sede l) Promover a instituição de mecanismos de coordenação em Évora, e do Algarve, com sede em Faro. interministerial. 4 - O âmbito territorial dos serviços desconcentrados corresponde ao nível ii da Nomenclatura de Unidades 3 - São atribuições do IPDJ, I.P., em especial no domínio Territoriais para Fins Estatísticos (NUTS) do continente. do desporto: 5 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, o a) Prestar apoio e propor a adoção de programas para IPDJ, I.P., pode assegurar pontos de atendimento locais, a integração da atividade física e do desporto nos estilos até ao número máximo fixado nos Estatutos. de vida saudável quotidiana dos cidadãos e apoiar técnica, material e financeiramente o desenvolvimento da prática Artigo 3.º desportiva, assim como o desporto de alto rendimento e Missão as seleções nacionais; b) Propor e aplicar medidas preventivas e repressivas [Revogado]. no âmbito da ética no desporto, designadamente no com- bate à dopagem, à corrupção, à violência, ao racismo e à Artigo 4.º xenofobia no desporto, bem como na defesa da verdade, Missão e atribuições da lealdade e correção das competições e respetivos re- sultados; 1 - O IPDJ, I.P., tem por missão a execução de uma po- c) Propor a adoção do controlo médico-desportivo no lítica integrada e descentralizada para as áreas do desporto acesso e na prática desportiva; e da juventude, em estreita colaboração com entes públicos d) Velar pela aplicação das normas relativas ao sistema e privados, designadamente com organismos desportivos, de seguro dos agentes desportivos; associações juvenis, estudantis e autarquias locais. e) Promover e apoiar, em colaboração com instituições 2 - São atribuições do IPDJ, I.P., em geral: públicas ou privadas, a realização de estudos e trabalhos de investigação sobre os indicadores da prática desportiva a) Promover a formação e a qualificação dos quadros e os diferentes fatores de desenvolvimento da atividade necessários ao exercício de funções específicas nas áreas física e do desporto. do desporto e da juventude; b) Assegurar as relações externas, no domínio das po- 4 - São atribuições do IDPJ, I. P., em especial no do- líticas do desporto e da juventude, em particular com os mínio da juventude: países que integram a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP); a) Promover a formação e a qualificação dos quadros c) Assegurar a realização de ações de informação e necessários ao exercício de funções específicas nas áreas sensibilização, no âmbito do desporto e da juventude; do desporto e da juventude; Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4669 b) Assegurar as relações externas, no domínio das po- Artigo 7.º líticas do desporto e da juventude, em particular com os Vice-presidentes países que integram a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP); [Revogado]. c) Assegurar a realização de ações de informação e sensibilização, no âmbito do desporto e da juven- Artigo 8.º tude; d) Promover e apoiar, em colaboração com instituições Fiscal único públicas e privadas, a realização de estudos sectoriais e O fiscal único é designado e tem as competências pre- intersectoriais e trabalhos de investigação sobre as áreas vistas na lei-quadro dos institutos públicos. do desporto e da juventude; e) Assegurar a articulação horizontal entre o IPDJ, I.P., Artigo 9.º e os diferentes organismos da Administração Pública en- volvidos na resposta aos problemas suscitados, na área do Conselho consultivo desporto e da juventude; 1 - O conselho consultivo é o órgão de consulta, apoio f) Promover a aplicação e fiscalizar, diretamente ou e participação na definição das linhas gerais de atuação indiretamente através de pessoas ou entidades qualificadas, do IPDJ, I.P., e nas tomadas de decisão do conselho o cumprimento das leis, regulamentos, normas e requisitos técnicos, aplicáveis no âmbito das suas atribuições, bem diretivo. como emitir as autorizações e licenças que lhe estejam 2 - O conselho consultivo tem a seguinte composição: cometidas por lei e proceder à emissão de certidões e a) O presidente do conselho diretivo, que preside; credenciações legalmente previstas; b) Um representante designado pela Associação Nacio- g) Gerir, administrar e conservar as infraestruturas da nal de Municípios Portugueses; sua propriedade ou outras que lhe sejam afetas para a c) Um representante designado pelo Comité Olímpico prossecução da sua atividade; de Portugal; h) Promover, criar e desenvolver sistemas integrados d) Um representante designado pela Confederação do de informação; Desporto de Portugal; i) Apoiar a execução de programas integrados de e) Um representante designado pelo Comité Paralímpico construção, beneficiação, ampliação e recuperação de infraestruturas, bem como pronunciar-se sobre as normas de Portugal; relativas a condições técnicas e de segurança, construção f) Um representante designado pelo Conselho Nacional e licenciamento; de Juventude; j) Solicitar aos serviços e organismos integrados g) Um representante designado pela Federação Nacional na Administração Pública, em particular às escolas, das Associações Juvenis; instituições de ensino superior e a entidades na área h) Um representante designado pelas associações de da saúde, a informação e a colaboração que considere estudantes do ensino superior; necessárias; i) Um representante designado pelas associações de k) Promover a instituição de mecanismos de coordena- estudantes dos ensinos básico e secundário. ção interministerial. 3 - Compete ao conselho consultivo emitir parecer sobre: CAPÍTULO II a) Os planos anuais e plurianuais de atividades e o relatório de atividades; Organização e funcionamento b) Os demais assuntos que lhe sejam submetidos pelo presidente. Artigo 5.º Órgãos 4 - O conselho consultivo reúne ordinariamente pelo 1 - São órgãos do IPDJ, I.P: menos duas vezes por ano e extraordinariamente sempre que convocado pelo presidente, ou a pedido de um terço a) O conselho diretivo; dos seus membros. b) O fiscal único; 5 - Podem participar nas reuniões, sem direito a voto, c) O conselho consultivo. por convocação do presidente, quaisquer pessoas ou en- tidades cuja presença seja considerada necessária para 2 - [Revogado]. esclarecimento dos assuntos em apreciação. 3 - [Revogado]. 6 - O conselho consultivo elabora o seu regulamento Artigo 6.º interno. 7 - O conselho consultivo pode funcionar em plenário Conselho diretivo ou em secções especializadas de desporto ou juven- 1 - O conselho diretivo é composto por um presidente, tude. um vice-presidente e por dois vogais. 2 - Sem prejuízo das competências conferidas por Artigo 10.º lei ou que nele sejam delegadas ou subdelegadas, com- Organização interna pete ao conselho diretivo orientar e gerir a atividade do IPDJ, I.P. A organização interna do IPDJ, I. P., é definida nos 3 - [Revogado]. respetivos Estatutos. 4670 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 Artigo 11.º Artigo 17.º Conselho Nacional do Desporto Receitas Cabe ao IPDJ, I.P., o apoio técnico, logístico e material 1 - O IPDJ, I.P., dispõe das receitas provenientes de que se repute necessário ao funcionamento do Conselho dotações que lhe sejam atribuídas no Orçamento do Estado. Nacional do Desporto, nos termos a definir por despacho 2 - O IPDJ, I.P., dispõe, ainda, das seguintes receitas do membro do Governo responsável pela área do desporto. próprias: a) As percentagens do produto líquido da exploração Artigo 12.º dos concursos e de apostas mútuas estabelecidas na legis- Conselho Consultivo da Juventude lação aplicável; b) As percentagens das receitas brutas da exploração Cabe ao IPDJ, I.P., o apoio técnico, logístico e material dos jogos sociais e do jogo do bingo, conforme definido que se repute necessário ao funcionamento do Conselho e estabelecido na lei; Consultivo da Juventude, nos termos a definir por des- c) As comparticipações ou subsídios, heranças, legados, pacho do membro do Governo responsável pela área da ou doações concedidos por qualquer tipo de entidade; juventude. d) As taxas e rendimentos resultantes da prestação de serviços e da utilização de instalações afetas ao IPDJ, I. P.; e) Os rendimentos de bens próprios ou dos que se en- CAPÍTULO III contrem na sua posse; Autoridade Antidopagem de Portugal e Agência f) O produto resultante de alienações, extinções ou fu- Nacional para a Gestão sões resultantes de organismos dependentes; do Programa «Juventude em Ação» g) As multas e coimas cujas receitas sejam destinadas ao IPDJ, I.P., nos termos e percentagens estabelecidas na lei; Artigo 13.º h) O produto da venda de publicações e de outros bens editados ou produzidos pelo IPDJ, I.P.; Autoridade Antidopagem de Portugal i) As comparticipações relativas ao seguro desportivo 1 - O IPDJ, I.P., garante apoio logístico, administrativo obrigatório que por lei lhe sejam atribuídas; e financeiro à Autoridade Antidopagem de Portugal com j) Quaisquer outras receitas que por lei, contrato ou funções de controlo e combate à dopagem no desporto, outro título lhe sejam atribuídas. cujas competências, composição e funcionamento são de- finidas em diploma próprio. 3 - As taxas e preços da venda de bens e serviços a que 2 - No âmbito da Autoridade Antidopagem de Portugal se refere o número anterior são aprovados, sob proposta funcionam a Estrutura de Suporte ao Programa Antidopa- do IPDJ, I.P., pelo membro do Governo que tutela a área gem (ESPAD) e o Laboratório de Análises de Dopagem do desporto e da juventude. (LAD). 4 - As receitas próprias definidas no n.º 2 são consig- nadas à realização de despesas do IPDJ, I.P., durante a Artigo 14.º execução do orçamento do ano a que respeitam, podendo os saldos não utilizados transitar para o ano seguinte. Agência Nacional para a Gestão do Programa 5 - É reconhecida a autonomia administrativa e finan- «Juventude em Ação» ceira ao IPDJ, I.P., na gestão de programas financiados, 1 - O IPDJ, I.P., garante apoio logístico, administrativo quer no âmbito da União Europeia, quer internacionais. e financeiro à Agência Nacional para a Gestão do Pro- grama «Juventude em Ação», com a missão de assegurar Artigo 18.º a gestão do programa comunitário «Juventude em ação», Despesas cujas competências, composição e funcionamento cons- tam da Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/2007, Constituem despesas do IPDJ, I.P., as que resultem de 20 de julho. dos encargos decorrentes da prossecução das suas atri- 2 - No âmbito da Agência Nacional para a Gestão do buições. Programa «Juventude em Ação», funcionam o comité de seleção e a comissão de acompanhamento. Artigo 19.º Património CAPÍTULO IV O património do IPDJ, I.P., é constituído pela univer- salidade dos seus bens, direitos e obrigações. Regime de pessoal, financeiro e patrimonial Artigo 20.º Artigo 15.º Apoio material e financeiro Estatuto do pessoal dirigente 1 - A concessão de apoio financeiro é titulada por con- [Revogado]. tratos-programa ou protocolos a celebrar nos termos da legislação aplicável. Artigo 16.º 2 - O IPDJ, I.P., pode, ainda propor ao membro do Regime de pessoal Governo que tutela a área do desporto e da juventude a concessão de apoio material e financeiro a pessoas singu- [Revogado]. lares e coletivas. Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4671 Artigo 21.º Artigo 24.º Criação ou participação em outras entidades Critérios de seleção 1 - A criação, participação na criação, aquisição ou São fixados, nos termos do artigo 13.º da Lei n.º 53/2006, aumento de participação em entes de direito privado por de 7 de dezembro, os critérios gerais e abstratos de sele- parte do IPDJ, I.P., apenas se pode verificar em situações ção do pessoal necessário à prossecução das atribuições excecionais quando, cumulativamente, seja fundamenta- previstas no artigo 4.º, que se caracterizam no exercício damente demonstrada a imprescindibilidade para a pros- efetivo de funções nos organismos extintos, o IDP, I.P., e secução das suas atribuições e seja obtida autorização o IPJ, I.P., bem como nas necessidades reais e nos perfis prévia dos membros do Governo responsáveis pelas áreas definidos para os postos de trabalho, entretanto fixados no das finanças e do desporto e juventude, nos termos do mapa de pessoal do serviço integrador. artigo 13.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro. 2 - A participação em associações, fundações e outras Artigo 25.º entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangei- Pessoal dirigente ras, que se revele imprescindível para a prossecução das atribuições do IPDJ, I.P., carece, igualmente, de prévia 1 - As comissões de serviço dos presidentes, vice-presi- autorização dos membros do Governo responsáveis pelas dentes ou equiparados dos órgãos, serviços e organismos a áreas das finanças e do desporto e juventude. extinguir cessam na data da entrada em vigor do presente diploma, mantendo-se os mesmos no exercício de funções Artigo 21.º-A de gestão corrente até à conclusão de todas as operações MOVIJOVEM de fusão. 2 - As comissões de serviço dos diretores de serviço e 1 - As atribuições do IPDJ, I.P., no âmbito da mobili- dos chefes de divisão ou equiparados dos órgãos, serviços dade juvenil, continuam a ser exercidas através da coope- e organismos a extinguir cessam na data da entrada em rativa de interesse público de responsabilidade limitada vigor do presente diploma, mantendo-se os mesmos no MOVIJOVEM, na qual o IPDJ, I.P., detém a maioria do exercício de funções de gestão corrente até à conclusão capital social. de todas as operações de fusão. 2 - Cabe à MOVIJOVEM, no âmbito das suas compe- 3 - O processo de fusão decorre, após a entrada em vigor tências relativas à gestão da rede nacional de pousadas do presente diploma, sob a responsabilidade do dirigente de juventude, definir os respetivos modelos de gestão e máximo do IPDJ, I.P., com a colaboração dos titulares de proceder à sua contratualização, mediante prévio acordo idênticos cargos dos serviços extintos. com o IPDJ, I.P., e observados os procedimentos estabe- lecidos na lei. Artigo 26.º Norma revogatória CAPÍTULO V São revogados os seguintes diplomas: Disposições finais e transitórias a) Decreto-Lei n.º 168/2007, de 3 de maio; b) Decreto-Lei n.º 169/2007, de 3 de maio; Artigo 22.º c) Artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 96/2003, de 7 de maio. Fusão e sucessão Artigo 27.º 1 - O IPDJ, I.P., resulta da fusão e sucede na totalidade das atribuições e competências, nos direitos e obrigações Entrada em vigor dos seguintes organismos que se extinguem: O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia do mês a) Instituto Português da Juventude, I.P.; seguinte ao da publicação. b) Instituto do Desporto de Portugal, I.P. 2 - O processo de fusão e sucessão referido no número anterior opera-se nos termos previstos na lei. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 3 - As referências feitas aos órgãos das entidades refe- ridas no n.º 1 consideram-se feitas aos respetivos órgãos Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 574/2014 do IPDJ, I.P. 4 - O IPDJ, I.P., sucede também nas atribuições e com- Processo n.º 818 14 petências da Fundação para a Divulgação das Tecnologias Plenário de Informação (FDTI), uma vez concluído o respetivo Relator: Conselheiro João Pedro Caupers processo de extinção. Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional: Artigo 23.º Extinção e dissolução I – Relatório 1 - Por força de se ter tornado impossível a prossecução 1. O Presidente da República requer, nos termos do do seu fim, no prazo de 30 dias úteis, os órgãos próprios n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portu- da FDTI promoverão as diligências necessárias tendentes guesa (CRP) e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei à sua extinção, nos termos da legislação aplicável. de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal 2 - [Revogado]. Constitucional (LTC), que o Tribunal Constitucional apre- 4672 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 cie a conformidade com a Constituição das normas cons- Decreto nº 264/XII da Assembleia da República, por tantes dos números 1 a 15 do artigo 2.º e dos números 1 violação dos artigos 2º e 13º da Constituição.» a 3 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, recebido na Presidência da República no 2. O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 30 de julho de 2014 para ser promulgado como lei. dia 31 de julho de 2014 e o pedido foi admitido na mesma O pedido de fiscalização de constitucionalidade apre- data. senta a seguinte fundamentação: 3. Notificada para o efeito previsto no artigo 54.º da Lei do Tribunal Constitucional, a Presidente da Assembleia «1º da República veio apresentar resposta na qual oferece o merecimento dos autos. Pelo Decreto n.º 264/XII, a Assembleia da República 4. No dia 4 de agosto foi recebida no Tribunal uma carta aprovou o regime que estabelece os mecanismos das do Primeiro-Ministro, requerendo a junção aos autos de reduções remuneratórias temporárias e as condições da vários documentos, um dos quais uma “Nota Técnica” sua reversão no prazo máximo de quatro anos. sobre as questões suscitadas no presente processo de apre- ciação da constitucionalidade, tendo, na mesma data, o 2º requerimento sido admitido e junto aos autos. Independentemente do juízo quanto ao mérito das 5. Elaborado o memorando a que se refere o artigo 58.º, soluções contidas no Decreto em apreciação, importa n.º 2, da LTC, e tendo este sido submetido a debate, cumpre garantir que da sua aplicação não resulte incerteza ju- agora decidir de acordo com a orientação que o Tribunal rídica numa matéria de tão grande importância para a fixou. economia nacional. II – Fundamentação 3º 6. É o seguinte o teor das normas que cumpre apreciar: Com efeito, o Decreto em apreciação visa aprovar medidas destinadas ao cumprimento das obrigações Artigo 2.º internacionais do Estado, sobretudo no contexto da Redução remuneratória União Europeia, resultantes, em particular, do Pacto 1 - São reduzidas as remunerações totais ilíquidas men- de Estabilidade e Crescimento e do Tratado de Estabili- sais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior dade, Coordenação e Governação da União Económica a € 1500, quer estejam em exercício de funções naquela e Monetária (Tratado Orçamental). data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos: 4º a) 3,5% sobre o valor total das remunerações superiores As normas em causa são suscetíveis de violar prin- a € 1500 e inferiores a € 2000; cípios e normas constitucionais como o princípio da b) 3,5% sobre o valor de € 2000 acrescido de 16% sobre igualdade, previsto no artigo 13º da Constituição e o o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfa- princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio zendo uma redução global que varia entre 3,5% e 10%, no do Estado de direito constante do artigo 2º da Constitui- caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até ção, tal como resulta da interpretação que destes prin- € 4165; cípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal c) 10% sobre o valor total das remunerações superiores Constitucional, em especial nos acórdãos n.º 353/2012, a € 4165. n.º 187/2013, e n.º 413/2014. 2 - Exceto se a remuneração total ilíquida agregada 5º mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual O presente pedido não visa pôr em causa a necessi- a € 4165, caso em que se aplica o disposto no número dade e urgência da adoção de medidas que garantam o anterior, são reduzidas em 10% as diversas remunera- cumprimento das obrigações internacionais assumidas ções, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos pelo Estado Português mas, tão-só, assegurar que, em seguintes casos: face da existência das dúvidas de constitucionalidade a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qual- mencionadas no número anterior, tais medidas passam o quer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exercer crivo da conformidade com a Lei Fundamental, de modo funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições a instilar a necessária confiança nos agentes económi- de serviços; cos e sociais destinatários destas normas e preservar a b) Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em mais credibilidade externa do País.» de uma das entidades mencionadas naquele número. O Presidente da República requer o pedido de fiscaliza- 3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em ção de constitucionalidade nos seguintes termos: cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações «Ante o exposto, e não deixando de ponderar a solici- necessárias para que os órgãos e serviços processadores tação do Governo nesta matéria, requeiro, nos termos do das remunerações, gratificações ou outras prestações pe- nº 1 do artigo 278º da Constituição, bem como do nº 1 do cuniárias possam apurar a redução aplicável. 4 - Para efeitos do disposto no presente artigo: artigo 51º e nº 1 do artigo 57º da Lei nº 28/82, de 15 de novembro, a fiscalização preventiva da constitucionali- a) Consideram-se «remunerações totais ilíquidas men- dade das referidas normas do artigo 2º e do artigo 4º do sais» as que resultam do valor agregado de todas as pres- Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4673 tações pecuniárias, designadamente remuneração base, l) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emo- órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares lumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, extraordinário ou em dias de descanso e feriados; do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior b) Não são considerados os montantes abonados a tí- dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do tulo de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tri- transporte ou o reembolso de despesas efetuado nos termos bunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal da lei, os montantes pecuniários que tenham natureza de Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do prestação social e nomeadamente os montantes abonados Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República; ao pessoal das forças de segurança a título de compartici- m) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacio- pação anual na aquisição de fardamento; nal Republicana, incluindo os juízes militares e os militares c) Na determinação da redução, os subsídios de férias e que integram a assessoria militar ao Ministério Público, de Natal são considerados mensalidades autónomas; bem como outras forças militarizadas; d) Os descontos devidos são calculados sobre o valor pe- n) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da cuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.ºs 1 e 2. República e da Assembleia da República, e de outros servi- ços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços 5 – Nos casos em que da aplicação do disposto no pre- e organismos da administração central, regional e local sente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções a € 1500, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar equiparadas para efeitos remuneratórios; a perceção daquele valor. o) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros 6 - Nos casos em que apenas parte da remuneração a que dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de se referem os n.ºs 1 e 2 é sujeita a desconto para a Caixa fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos Geral de Aposentações, IP, ou para a segurança social, esse institutos públicos de regime comum e especial, de pes- desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da soas coletivas de direito público dotadas de independên- redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias objeto cia decorrente da sua integração nas áreas de regulação, daquele desconto. supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital 7 - Quando os suplementos remuneratórios ou outras exclusiva ou maioritariamente público, das entidades pú- prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da blicas empresariais e das entidades que integram o setor remuneração base, a redução prevista nos n.ºs 1 e 2 incide empresarial regional e municipal, das fundações públicas sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor e de quaisquer outras entidades públicas; da remuneração base antes da aplicação da redução. p) Os trabalhadores que exercem funções públicas na 8 - A redução remuneratória prevista no presente ar- Presidência da República, na Assembleia da República, em tigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e funções públicas, em qualquer modalidade de relação ju- 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alterada pelas rídica de emprego público, incluindo os trabalhadores em Leis n.ºs 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66-B/2012, de processo de requalificação e em licença extraordinária; 31 de dezembro, e 83-C/2013, de 31 de dezembro, e na q) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime Lei n.º 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas n.ºs 52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de de independência decorrente da sua integração nas áreas de dezembro, para os universos neles referidos. regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades 9 - A presente lei aplica-se aos titulares dos cargos e reguladoras independentes; demais pessoal de seguida identificados: r) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades pú- a) O Presidente da República; blicas empresariais e das entidades que integram o setor b) O Presidente da Assembleia da República; empresarial regional e local; c) O Primeiro-Ministro; s) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públi- d) Os Deputados à Assembleia da República; cas de direito público e das fundações públicas de direito e) Os membros do Governo; privado e dos estabelecimentos públicos não abrangidos f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tri- pelas alíneas anteriores; bunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem t) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério disponibilidade, fora de efetividade de serviço, que bene- Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos ficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos julgados de paz; do pessoal no ativo. g) Os Representantes da República para as regiões au- tónomas; 10 - As entidades processadoras das remunerações dos h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões trabalhadores em funções públicas referidas na alínea p) autónomas; do número anterior, abrangidas pelo n.º 6 do artigo 1.º i) Os membros dos governos regionais; da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), j) Os eleitos locais; aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, bem k) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não como os órgãos ou serviços com autonomia financeira referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos processadores das remunerações dos trabalhadores em órgãos dirigentes de entidades administrativas independen- funções públicas referidos nas alíneas q) e s) do número tes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia anterior, procedem à entrega das quantias correspondentes da República; às reduções remuneratórias previstas no presente artigo nos 4674 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remune- Em terceiro lugar, estabelece-se para 2015 uma redução rações dos trabalhadores em causa tenham sido prévia e remuneratória igual a 80% da aplicável no corrente ano. devidamente orçamentadas com aplicação dessas mesmas Por último, prevê-se uma redução remuneratória ao reduções. longo dos anos que compõem o triénio 2016-2018 entre 11 - O abono mensal de representação previsto na alínea a) a aplicável em 2015 e zero (n.º 3 do artigo 4.º), nada se do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de concretizando quanto à diminuição anual da redução em 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 153/2005, cada um dos três anos que compõem o triénio. de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei O que de mais importante se sublinha neste programa n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é reduzido em 6%, sem é que ele permite, objetivamente, dar como assente que as prejuízo das reduções previstas nos números anteriores. reduções remuneratórias podem perdurar até 2018. 12 - O disposto na presente lei não se aplica aos titulares 8. Os parâmetros constitucionais convocados pelo Pre- de cargos e demais pessoal das empresas de capital exclu- sidente da República – num pedido cujo fundamento se siva ou maioritariamente público e das entidades públicas limita ao confronto sumário com a jurisprudência ante- empresariais que integrem o setor público empresarial se, rior do Tribunal Constitucional (Acórdãos n.º 353/2012, em razão de regulamentação internacional específica, daí n.º 187/2013, e n.º 413/2014) – assentam no princípio da resultar diretamente decréscimo de receitas. igualdade, previsto no artigo 13.º, e no princípio da prote- 13 - Não é aplicável a redução prevista na presente lei ção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, nos casos em que pela sua aplicação resulte uma remune- constante do artigo 2.º, ambos da CRP. ração ilíquida inferior ao montante previsto para o salário Começando por este último, a aplicação do princípio mínimo em vigor nos países onde existem serviços peri- da confiança tem de partir de uma definição rigorosa dos féricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros. requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de 14 - A redução remuneratória prevista no presente artigo confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados não é aplicável aos trabalhadores dos serviços periféricos esses requisitos, há que proceder a uma ponderação entre externos do MNE, sempre que da aplicação desta redu- os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela ção resulte inequivocamente a violação de uma norma alteração do quadro normativo que os regula e o interesse imperativa de ordem pública local que preveja a regra da público que justifica essa alteração. Dessa valoração – em proibição da redução salarial. concreto, do peso relativo dos bens em confronto –, assim 15 - O regime fixado no presente artigo tem natureza como da contenção das soluções impugnadas dentro de imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, limites de razoabilidade e de justa medida, irá resultar o especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumen- juízo definitivo quanto à sua conformidade constitucional tos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de (Acórdão n.º 396/2011). trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos Assim, como se disse no Acórdão n.º 128/2009, expres- mesmos. sando entendimento reiterado em muitos outros arestos: «Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional Artigo 4.º da “confiança” é necessário, em primeiro lugar, que o Reversão gradual da redução remuneratória temporária Estado (mormente o legislador) tenha encetado compor- tamentos capazes de gerar nos privados “expectativas” 1 - A redução remuneratória prevista no artigo 2.º é de continuidade; depois, devem tais expetativas ser revertida em 20% a partir de 1 de janeiro de 2015. legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em 2 - No orçamento do Estado para 2016 e nos orçamen- terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tos subsequentes, é fixada a percentagem de reversão da tendo em conta a perspetiva de continuidade do “com- redução remuneratória em função da disponibilidade or- portamento” estadual; por último, é ainda necessário que çamental. não ocorram razões de interesse público que justifiquem, 3 - A reversão total da redução remuneratória a que se em ponderação, a não continuidade do comportamento refere o artigo 2.º ocorre no prazo máximo de quatro anos. que gerou a situação de expectativa.» 7. A leitura conjunta dos dois artigos conduz à ideia de No caso em apreço, pode encontrar-se na reiteração da que se combina (a) uma redução remuneratória aplicável aplicação de medidas de redução remuneratória confor- no ano de 2014 aos trabalhadores pagos por verbas públicas madas como transitórias a instilação normativa de um igual à que vigorou até 2013, com (b) uma redução remu- quadro de expectativa na melhoria, a prazo, da situação neratória equivalente a 80% desta, em 2015, e com (c) um remuneratória dos trabalhadores pagos por verbas públicas programa normativo, orientado para o fim das reduções (destinatários da norma), consubstanciada na reversão das remuneratórias que vêm atingindo aqueles trabalhadores, reduções salariais a que vêm sendo sujeitos desde 2011. nos três anos subsequentes. Legitimam esta expectativa o cumprimento pelo Es- Explicitemos melhor. tado Português do Programa de Assistência Económica e Em primeiro lugar, estabelece-se uma redução remu- Financeira (PAEF) e o consequente termo do seu quadro neratória para os trabalhadores que recebem por verbas de vigência, assim como as melhorias da situação econó- públicas, no ano de 2014, semelhante à estabelecida no mico-financeira, refletidas em vários indicadores e, sobre- artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que tudo, nas previsões do Governo contidas no Documento aprovou o Orçamento de Estado para 2011 (OE2011). de Estratégia Orçamental 2014-2018 (DEO): crescimento Em segundo lugar, consagra-se legalmente a possibili- do produto interno bruto (PIB), redução da taxa de desem- dade de aplicação de reduções remuneratórias até 2018, ou prego, previsão de aumento da procura externa, nomeada- seja, ao longo de mais cinco de um período de oito anos mente (cfr. pp. 9 a 11). Poderia ainda acrescentar-se a já consecutivos (2011/2018). consumada redução do Imposto sobre o Rendimento das Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4675 Pessoas Coletivas para as grandes empresas, evidenciadora na esfera económica e social. São medidas de política de disponibilidade orçamental. financeira basicamente conjuntural, de combate a uma Admitir como legítimas as expectativas de uma melhoria situação de emergência, por que optou o órgão legisla- da situação remuneratória não implica necessariamente tivo devidamente legitimado pelo princípio democrático que essas expetativas, para poderem ser satisfeitas, in- de representação popular.» corporem um regresso aos níveis salariais de 2010, logo em 1 de janeiro de 2015. De todo o modo, ainda que tais E, na mesma linha, quando novamente chamado a pro- expetativas existissem, a intensidade da repercussão, nesse nunciar-se sobre as reduções remuneratórias contempladas ano, dos compromissos internacionais do Estado portu- na Lei do Orçamento de 2013, o Tribunal reconheceu: guês, leva-nos a questionar se elas não teriam de ceder perante os constrangimentos inerentes a tais compromis- «Ora, no caso, há, por um lado, indícios consistentes sos, nomeadamente dos decorrentes do Tratado sobre o da necessidade de manutenção de medidas de conten- Funcionamento da União Europeia (TFUE) e do Tratado ção orçamental, e, por outro lado, por todas as razões sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União já antes expostas, são patentes as razões de interesse Económica e Monetária (conhecido em língua portuguesa público que justificam as alterações legislativas, pelo como “Tratado Orçamental”, designação que se passa a que não se pode dizer que estejamos perante um quadro adotar) leva-nos a vislumbrar a intenção de refrear as ex- injustificado de instabilidade da ordem jurídica.» petativas criadas que, se supõem a reversão das reduções remuneratórias num horizonte não muito distante, já não 10. Uma conclusão fica clara da leitura destes passos abrangerão a circunstância desse prazo vir a ser necessa- da jurisprudência do Tribunal: foram inicialmente razões riamente atingido em 1 de janeiro de 2015. de “absoluta excecionalidade” tidas por muito relevan- Sublinhe-se que, no ano de 2015, não só perduram ainda tes, que conduziram o Tribunal ao entendimento de que os efeitos do PAEF – por via da fixação da meta do défice as reduções salariais então apreciadas não ofendiam o orçamental em 2,5% do PIB e do imperativo de fixação de princípio da proteção da confiança. Tais razões radicaram medidas que suportem a estratégia de consolidação para posteriormente na necessidade de respeitar os compromis- a atingir (cfr. artigo 3.º, n.º 8, alíneas g) e h), da Decisão sos internacionais assumidos pelo Estado português, ao de Execução do Conselho 2011/344/UE, na redação da subscrever o PAEF. Decisão de Execução do Conselho 2014/234/UE) –, como O PAEF vigorou entre maio de 2011 e maio de 2014, ainda se faz sentir o efeito do procedimento de défice ex- projetando ainda os seus efeitos, como se disse, no ano cessivo. A consequência lógica destas circunstâncias, que de 2015. acentuam a relevância do interesse público subjacente, é Atingido o ano de 2016, encerrado que foi o PAEF e que as reduções remuneratórias previstas para 2015 ainda finalizado, como se perspetiva, o procedimento de défice se contêm nos limites da confiança protegida. excessivo em curso, a formulação de idêntico juízo, por 9. O triénio 2016/2018 convoca outras ponderações, até via da identificação de razões de interesse público muito pelo seu alcance de médio prazo. relevantes e com peso prevalecente sobre as expetativas O cenário económico de melhoria da situação econó- de regresso a um quadro de estabilidade da ordem jurídica, mico-financeira, refletida em vários indicadores e, sobre- em termos de justificar a medida no médio prazo, à luz tudo, nas previsões do Governo contidas no DEO, compõe do princípio da proteção da confiança, carece de outro um quadro de algum alívio, que não deixará de se repercutir fundamento. na situação dos trabalhadores pagos por verbas públicas, Segundo a exposição de motivos da Proposta de Lei podendo entender-se que deva abranger algo mais do que n.º 239/XII, que esteve na origem do Decreto n.º 264/XII, um mecanismo de reversão que deixa em aberto a possi- «a participação de Portugal na União Europeia e na área bilidade do nível de redução de redução remuneratória se do euro obriga ao cumprimento de requisitos exigentes em manter incólume entre 2016 e 2018. matéria orçamental, plasmados no TFUE, no protocolo, Cabe recordar que no Acórdão n.º 396/2011 o Tribunal e nos regulamentos que desenvolvem o Pacto de Estabi- deixou escrito: lidade e Crescimento e ainda no Tratado sobre Estabili- dade, Coordenação e Governação na União Económica e «Não se pode ignorar, todavia, que atravessamos Monetária». reconhecidamente uma conjuntura de absoluta exce- Importa considerar tais razões, a que o Governo faz cionalidade, do ponto de vista da gestão financeira dos referência específica e que retoma e desenvolve na Nota recursos públicos. O desequilíbrio orçamental gerou Técnica já mencionada (cfr. 4 supra). forte pressão sobre a dívida soberana portuguesa, com Com efeito, o Tratado da União Europeia (TUE) estabe- escalada progressiva dos juros, colocando o Estado lece, no seu artigo 3.º, n.º 4, a união económica e monetária, português e a economia nacional em sérias dificuldades cuja moeda é o euro, como um dos objetivos da União, de financiamento (…) Do que não pode razoavelmente objetivo desenvolvido nos artigos 119.º e seguintes do duvidar-se é de que as medidas de redução remunera- TFUE, bem como nos Protocolos n.º 4, relativo ao Sistema tória visam a salvaguarda de um interesse público que Europeu de Bancos Centrais, e n.º 12, sobre o procedimento deve ser tido por prevalecente – e esta constitui a razão de défices excessivos, bem como em disposições de direito decisiva para rejeitar a alegação de que estamos perante derivado da União Europeia. uma desproteção da confiança constitucionalmente des- Ora, uma das principais obrigações dos Estados-mem- conforme (…) As reduções remuneratórias integram-se bros neste domínio é a de evitar défices orçamentais exces- num conjunto de medidas que o poder político, atuando sivos (artigo 126.º, n.º 1, do TFUE), competindo à União em entendimento com organismos internacionais de que Europeia, através da Comissão, acompanhar a evolução da Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilíbrio situação orçamental e do montante da dívida pública nos das contas públicas, tido por absolutamente necessário Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes. à prevenção e sanação de consequências desastrosas, Nos termos do artigo 1.º do mencionado Protocolo n.º 12, o 4676 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 défice orçamental deve respeitar os valores máximos de re- b) O Tratado não integra o ordenamento jurídico da UE; ferência de 3% do PIB a preços de mercado e de 60% para a c) O Tratado é aplicável na medida em que for compa- relação entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado. tível com os Tratados em que se funda a União Europeia 11. As normas de direito originário têm vindo a ser e com o direito desta; desenvolvidas e concretizadas através de regras de direito d) O Tratado não beneficia do estatuto que o n.º 4 do derivado, designadamente regulamentos, entre os quais se artigo 8.º da CRP confere ao direito da União Europeia, devem destacar, desde logo, os regulamentos que integram sendo-lhe antes aplicável o disposto no n.º 2 do mesmo o Pacto de Estabilidade e Crescimento – que prevê medidas artigo, como fonte de direito internacional público que é; de supervisão e coordenação das políticas económicas, em e) As regras constantes do artigo 3.º do Tratado, relativas particular o artigo 2.º-A da Secção 1-A do Regulamento CE ao “Pacto Orçamental”, foram integradas no direito interno n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho, que previa como português por via das alterações que a Lei n.º 37/2013, de objetivo económico de médio prazo um rácio máximo de 14 de junho, introduziu na Lei de Enquadramento Orça- 3% do PIB para o défice orçamental – e o Regulamento mental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, posteriormente CE n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, sobre o pro- alterada pela Lei 41/2014, de 10 de julho); através desta cedimento relativo aos défices excessivos. integração aquelas regras adquiriram valor reforçado – mas Estas normas foram alteradas e completadas, na se- não, evidentemente, valor constitucional. quência da crise das dívidas soberanas, por um conjunto Recorde-se ainda que Portugal se encontra sujeito a de diplomas que integram o chamado “Six Pack”, pacote um procedimento de défice excessivo (cfr. artigo 126.º, legislativo europeu de 2011 sobre matéria orçamental, de n.º 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas vá- que se destaca a previsão do Semestre Europeu para a coor- rias recomendações por parte do Conselho, tendo-lhe sido denação das políticas económicas e que inclui, entre outros, estabelecida uma meta precisa de redução do défice para a apresentação e a avaliação dos programas de estabilidade 2,5 % do PIB, em 2015. e convergência dos Estados membros (cfr. Secção 1-A, artigo 2.º-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97, introduzido 12. Independentemente de dúvidas quanto à vinculativi- pelo Regulamento (UE) n.º 1175/2011 do Parlamento Eu- dade destas recomendações – adotadas no âmbito do pro- ropeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011). cedimento por défice excessivo –, a verdade é que elas não A estas normas somou-se o denominado “Two Pack”, impõem a Portugal medidas concretas e determinadas para que integra dois regulamentos de 2013 [Regulamento (UE) controlo da despesa pública e para redução do défice, antes n.º472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de se limitando a enunciar os objetivos ou metas, que, esses 21 de maio de 2013, relativo ao reforço da supervisão sim, devem ser obrigatoriamente cumpridos, por força das económica e orçamental dos Estados-Membros da área normas indubitavelmente vinculativas da União Europeia, do euro afetados ou ameaçados por graves dificuldades quais sejam as de direito originário e de direito derivado no que diz respeito à sua estabilidade financeira e o Re- acima citadas (no entanto, algumas medidas concretas gulamento (UE) n.º473/2013 do Parlamento Europeu e podem resultar das decisões de execução do Conselho no do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece dis- quadro do PAEF). Dito por outras palavras, a vinculati- posições comuns para o acompanhamento e a avaliação vidade do Direito da União Europeia neste domínio não dos projetos de planos orçamentais e para a correção do abrange os meios que os Estados-membros utilizam para défice excessivo dos Estados-Membros da área do euro]. atingir os objetivos ou metas que lhes são impostos. Tratando-se de normas de Direito da União Europeia, Assim sendo, o facto de se admitir que as normas adota- quer sejam de direito originário, quer de direito derivado, das e a adotar pelo legislador nacional com vista a prosse- vinculam o Estado Português, nos termos do artigo 8.º, guir os objetivos acima referidos se devem conformar com n.º 4, da Constituição. as prescrições da União Europeia não tem consequências Já o Tratado Orçamental, assinado em 2 de março de do ponto de vista da aplicação das normas constitucionais. 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados- Pelo contrário, num sistema constitucional multinível, no membros da União Europeia (com exceção do Reino Unido qual interagem várias ordens jurídicas, as normas legisla- e da República Checa), é diferente. Tendo entrado em vigor tivas internas devem necessariamente conformar-se com em 1 de janeiro de 2013, após a ratificação por 16 Estados- a Constituição [competindo ao Tribunal Constitucional, membros, 12 dos quais pertencentes à área do euro, este Tra- de acordo com a CRP, administrar a justiça em matérias tado visa, essencialmente, reforçar a disciplina orçamental, jurídico-constitucionais (cfr. artigo 221.º da CRP)]. Aliás, através da introdução de medidas que garantam uma maior o próprio direito da União Europeia estabelece que a União fiscalização e uma resposta mais eficaz face à emergência respeita a identidade nacional dos seus Estados-membros, de desequilíbrios. O seu principal objetivo, como se afirma refletida nas estruturas políticas e constitucionais funda- no preâmbulo, é a adoção, com a maior celeridade possível, mentais de cada um deles (cfr. artigo 4.º, n.º 2, do TUE). por parte dos Estados-membros da área do euro, de regras Sublinhe-se, por último, que neste domínio não há se- específicas, de natureza económica e orçamental, incluindo quer divergência entre o Direito da União Europeia e o uma “regra de equilíbrio orçamental” e um mecanismo auto- Direito Constitucional Português. Efetivamente, os princí- mático para a adoção de medidas corretivas, que conduzam pios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e a um cumprimento mais estrito dos critérios quantitativos da proteção da confiança, que têm servido de parâmetro ao introduzidos pelo Tratado de Maastricht, nomeadamente os Tribunal Constitucional para aferir da constitucionalidade respeitantes ao défice máximo e ao limite de 60% do PIB das normas nacionais relativas a matérias conexas com as para a dívida pública. que se apreciam nos presentes autos, fazem parte do núcleo Sublinhamos o seguinte: duro do Estado de direito, integrando o património jurídico a) Várias disposições do Tratado Orçamental têm ori- comum europeu, a que a União também está vinculada. gem em normas de direito derivado da União Europeia ou, 13. Aqui chegados e retomando as ponderações perti- entretanto, passaram a fazer parte dessas normas: nentes à apreciação do programa normativo face ao prin- Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4677 cípio da confiança, cabe reconhecer que, no ano de 2015, Tribunal, por um lado, indaga a razão de ser da diferen- o cumprimento dos compromissos a que vimos aludindo ciação; por outro, avalia a medida em que a diferenciação pesa, de forma muito relevante, sobre as opções orça- é concretizada. Assim, no Acórdão n.º 353/2012: mentais (o que não significa, evidentemente, que o peso «Nestes termos, poderá concluir-se que é certamente desses compromissos não se faça ainda sentir nos anos admissível alguma diferenciação entre quem recebe subsequentes). por verbas públicas e quem atua no setor privado da Nas circunstâncias atuais e perante a indeterminação economia, não se podendo considerar, no atual contexto do quadro normativo, não parece possível encontrar ele- económico e financeiro, injustificadamente discrimi- mentos suficientemente claros para suportar um juízo de natória qualquer medida de redução dos rendimentos inadmissibilidade constitucional, à luz do princípio da dirigida apenas aos primeiros. proteção de confiança, de medidas de redução remunera- Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer tória, ainda que contrariando expetativas de um grupo de ao corte das remunerações e pensões das pessoas que pessoas repetidamente atingido no passado. auferem por verbas públicas, na mira de alcançar um E, mesmo que tal fosse possível, o interesse público equilíbrio orçamental, mesmo num quadro de uma grave inerente ao cumprimento dos compromissos internacionais crise económico-financeira, não pode ser ilimitada. A do Estado português ainda implica, neste período, erosão diferença do grau de sacrifício para aqueles que são daquele princípio. atingidos por esta medida e para os que não o são não Esta última consideração conduz-nos à apreciação das pode deixar de ter limites. normas em causa, agora à luz do princípio da igualdade, Na verdade, a igualdade jurídica é sempre uma igual- igualmente invocado pelo requerente. dade proporcional, pelo que a desigualdade justificada 14. Também no que respeita ao princípio da igualdade, pela diferença de situações não está imune a um juízo importa recordar brevemente as posições assumidas pelo de proporcionalidade. A dimensão da desigualdade do Tribunal relativamente às medidas legislativas que, su- tratamento tem que ser proporcionada às razões que cessivamente, foram atingindo os trabalhadores pagos por justificam esse tratamento desigual, não podendo re- verbas públicas. velar-se excessiva.» 14.1. A urgência das reduções do défice orçamental explica uma atuação do lado da despesa, mais eficaz do 14.4. A justificação deste sacrifício adicional encontra- que uma atuação do lado da receita, pela rapidez dos efei- se ainda sujeita a duas outras condições: (a) a consideração tos produzidos. Nesta linha e retomando jurisprudência de outras alternativas possíveis de contenção de custos; e anterior, lê-se no Acórdão n.º 413/2014: (b) o caráter transitório da imposição do sacrifício. Escre- «Situando no âmbito relativo à pertinência orçamen- veu-se no Acórdão n.º 187/2013: tal daquelas retribuições e das medidas que as afetavam «Não só porque o tratamento diferenciado dos tra- o fundamento material para a diferenciação introduzida balhadores do setor público não pode continuar a justi- na repartição dos encargos públicos, o Tribunal enten- ficar-se através do caráter mais eficaz das medidas de deu ainda defensável a asserção segundo a qual, “pela redução salarial, em detrimento de outras alternativas sua certeza e rapidez na produção de efeitos”, a opção possíveis de contenção de custos, como também porque tomada se revelava “particularmente eficaz”, “numa a sua vinculação ao interesse público não pode servir de perspetiva de redução do défice a curto prazo”, mos- fundamento para a imposição continuada de sacrifícios trando-se desse modo “coerente com uma estratégia de a esses trabalhadores mediante a redução unilateral de atuação, cuja definição cabe[ria] dentro da margem de salários, nem como parâmetro valorativo do princípio livre conformação política do legislador”.» da igualdade por comparação com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento.» 14.2. Aquela circunstância legitima alguma medida de “sacrifício adicional” dos trabalhadores que recebem por Apreciando o OE2013, o Tribunal considerou que, no verbas públicas, sacrifício que não consuma, por isso, um terceiro exercício orçamental consecutivo que visava dar tratamento desigual arbitrário; na verdade, estes são pagos cumprimento ao programa de assistência financeira, «o ar- por verbas públicas, pelo que apenas a sua remuneração gumento da eficácia imediata das medidas de suspensão de reduz, imediata e automaticamente, a despesa pública. subsídio» não tinha já «consistência valorativa suficiente Pode ler-se no Acórdão n.º 353/2012: para justificar o agravamento (em relação ao OE2012) dos «Entendeu-se que o recurso a uma medida como a níveis remuneratórios dos sujeitos que auferem por verbas redução dos rendimentos de quem aufere por verbas públicas». Assim, no Acórdão n.º 413/2014: públicas como meio de rapidamente diminuir o défice «Constituindo o ano de 2014 um exercício orçamental público, em excecionais circunstâncias económico-fi- condicionado ainda pelo esforço de consolidação orça- nanceiras, apesar de se traduzir num tratamento desigual, mental imposto no âmbito do Programa de Assistência relativamente a quem aufere rendimentos provenientes Económica e Financeira, não existem razões para alterar do setor privado da economia, tinha justificações que a este entendimento» (refere-se ao entendimento que o subtraíam à censura do princípio da igualdade na repar- Tribunal tem expressamente assumido em acórdãos tição dos encargos públicos, uma vez que essa redução anteriores, no sentido de que, no presente contexto fi- ainda se continha dentro dos “limites do sacrifício”.» nanceiro, continua a ser «certamente admissível alguma diferenciação entre quem recebe por verbas públicas e 14.3. O sacrifício adicional, porém, tem de conter-se quem atua no setor privado da economia, não se po- dentro de limites estabelecidos à luz do critério da “igual- dendo considerar (…) injustificadamente discriminató- dade proporcional”, não podendo ser excessivo quando ria qualquer medida de redução dos rendimentos dirigida confrontado com as razões que o justificam. Ou seja: o apenas aos primeiros» (acórdão n.º 353/2012). 4678 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 15. Tal como se disse, o juízo de constitucionalidade irá DEO, o ano de 2017 é aquele em que se prevê que seja incidir sobre as reduções remuneratórias estabelecidas no atingido o objetivo de médio prazo, o que remete as ra- artigo 2.º, conjugadamente com as previsões de reversão zões em que se alicerça o programa normativo em apreço, estabelecidas no artigo 4.º. Só assim poderá ser avaliada nessa dimensão, para a condição de opção estratégica, a transitoriedade que o artigo 1.º atribui àquelas reduções. que encontra inscrição num quadro regular de atuação do As reduções remuneratórias que atingem os trabalhado- Estado, ainda que dominado por exigências de disciplina res pagos por verbas públicas desde 2011 poderão vigorar orçamental e de racionalidade económica. até 2018, como se referiu já, abrangendo um período de A própria conformação do mecanismo de reversão das oito anos consecutivos. E, repete-se, não existe garantia reduções remuneratórias suporta essa conclusão. Quanto alguma de que isto não venha a ocorrer. ao ano de 2014, o legislador sinaliza, através da aplicação Tudo isto acontecerá – a acontecer – num contexto de de reduções remuneratórias no seu nível sacrificial mais tratamento salarial global dos trabalhadores que recebem elevado, a ausência de margem orçamental que permita por verbas públicas, novamente atingidos pela redução evitar ou mesmo reduzir o sacrifício imposto a um grupo remuneratória, muito mais penoso do que o resultante de pessoas. Já no que respeita ao ano de 2015, a medida diretamente desta. Na verdade, o quadro só fica completo do sacrifício é reduzida, o que significa que há segurança se somarmos às reduções remuneratórias os efeitos per- quanto à verificação de “espaço orçamental”, indepen- manentes decorrentes do aumento do horário de trabalho dentemente da exigente meta do défice e da pendência de (redução da retribuição da hora de trabalho), do aumento procedimento de défice excessivo. das contribuições para a ADSE, do congelamento das pro- Mas, daí em diante, nenhuma percentagem de reversão moções e da progressão na carreira e, ainda, dos progra- é fixada no n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, mas de redução de efetivos e dos limites à contratação de funcionalizando inteiramente as reduções remuneratórias novos trabalhadores – ambos potencialmente geradores de à verificação de “disponibilidade orçamental” por mais três aumentos de cargas de trabalho. anos. A que acresce, nos termos do DEO, o propósito de O juízo de constitucionalidade pode exigir a resposta condicionar a reversão da medida de redução remunera- sucessiva a duas questões, que se colocam a propósito de tória “à redução da massa salarial por efeito quantidade”, cada uma das normas em apreciação. obtida a partir da diminuição do número de funcionários A primeira consiste em saber se, terminado formalmente públicos (cfr. p. 40). o PAEF, ainda se encontram razões válidas, à luz do prin- Ora, tais razões não justificam, à luz do princípio da cípio da igualdade, que justifiquem que as remunerações igualdade, que as remunerações dos trabalhadores pagos dos trabalhadores em funções públicas continuem a ser por verbas públicas, e só destes, continuem a ser atingidas atingidas por reduções. por reduções durante esses três anos. Perante a exigência A segunda – que apenas se colocará se a primeira tiver de igualdade na repartição dos encargos públicos, não é resposta afirmativa – consiste em determinar se as normas constitucionalmente admissível que a estratégia de reequi- em causa, corporizando o tratamento desigual daqueles líbrio das finanças públicas assente na redução da despesa trabalhadores, o fazem em justa medida ou se, pelo con- por via da continuação do sacrifício daqueles mesmos trário, se apresentam como excessivas. trabalhadores. 16. Pese embora tratar-se de medida diversa daquela E, caso fosse necessário responder à segunda questão, agora em apreço, o Tribunal teve já oportunidade de pon- note-se que, ainda que se continuasse a tolerar tal escolha, derar a questão da admissibilidade constitucional de re- chegar-se-ia ao mesmo juízo de inconstitucionalidade, duções remuneratórias no decurso do ano de 2014. Fê-lo tendo em conta que a fórmula da reversão estabelecida no Acórdão n.º 413/2014, entendendo que medida idêntica nos n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º possibilita, como se disse, o àquela que merecera já atenção no passado, inscrita nos prolongamento do período de vigência dos cortes até 2018, OE de 2011, 2012 e 2013, ainda se podia considerar jus- sem que, simultaneamente, assegure uma recuperação pro- tificada pela mesma ordem de razões. Esse entendimento gressiva efetiva da redução salarial. Trata-se, na verdade, permanece válido e deve ser aqui reafirmado. simplesmente, da subsistência, por mais três anos, de uma O ano de 2015, comporta - já o dissemos - valorações redução remuneratória que, em extremo, pode ser igual, de sinal contrário. Se, por um lado, culmina uma trajetória até ao fim do triénio, a 80% daquela que vem vigorando de regresso à normalidade ou, pelo menos, de regresso a desde 2011. um patamar liberto do mesmo nível de constrangimentos Sublinhamos que não se pretende, evidentemente, pôr das escolhas orçamentais que marcaram os anos de 2011 em causa a boa fé ou a “reta intenção” do Governo, que a 2014, não é menos certo que a pendência de um proce- terá genuína vontade de que as coisas se passem como dimento por défice excessivo, que se segue a um período prevê. Não se formula um juízo subjetivo sobre a intenção de assistência económica e financeira, ainda configura do legislador, antes se verificando, simplesmente, que quadro especialmente exigente, de excecionalidade, capaz a norma não garante, por força da sua própria formula- de subtrair a imposição de reduções remuneratórias nesse ção, que as coisas se passem, inevitavelmente, como ela ano à censura do princípio da igualdade. Releva, nesse estabelece – rectius, como a Nota Técnica explicita. juízo, os termos mais mitigados do sacrifício imposto, por 18. Em suma, o Tribunal entende que o que os n.ºs 2 e 3 efeito da estatuição de reduções remuneratórias inferiores do artigo 4.º garantem aos destinatários das suas normas é em 20% às que são previstas para o ano de 2014. uma redução salarial incerta, de percentagem decrescente 17. Já o triénio seguinte – 2016/2018 – determina outra absolutamente variável entre 80% da prevista para 2014 apreciação. e zero, no período entre 2016 e 2018. Desde logo, ao contrário do que ainda se poderá enten- Ora, como se escreveu no Acórdão n.º 353/2012, em der relativamente aos anos de 2014 e 2015, não estamos passo já transcrito, «a diferença do grau de sacrifício para já perante intervenção legislativa de índole conjuntural e aqueles que são atingidos por esta medida e para os que de resposta a situação de emergência. Como decorre do não o são não pode deixar de ter limites (…) Na verdade, Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4679 a igualdade jurídica é sempre uma igualdade proporcio- os titulares dos demais rendimentos obtidos através de nal, pelo que a desigualdade justificada pela diferença de verbas públicas. Não havendo fundamento razoável para situações não está imune a um juízo de proporcionalidade. tratamento desigual das várias categorias de rendimentos, A dimensão da desigualdade do tratamento tem que ser a universalidade da medida imporia que fossem afetados, proporcionada às razões que justificam esse tratamento em igual medida e com as necessárias adaptações, todos desigual, não podendo revelar-se excessiva.» aqueles que obtêm rendimentos provenientes do orçamento Nas circunstâncias atuais, a medida da diferenciação de estado. Segundo o critério escolhido, a razoabilidade na subjacente à fórmula adotada nos n.º 2 e 3 do artigo 4.º, igualdade ou desigualdade de tratamento tem que se basear possibilitando, repete-se, a subsistência, por mais três anos, na comparação entre o grau de sacrifício que a redução de uma redução remuneratória que pode ser igual a 80% remuneratória representa para os trabalhadores da Admi- daquela que vem vigorando desde 2011, ultrapassa os limi- nistração Pública e o sacrifício eventualmente imposto a tes do sacrifício adicional exigível aos trabalhadores pagos todos aqueles que auferem rendimentos provenientes de re- por verbas públicas, nada havendo de comparável que afete ceitas públicas (v.g. contratos de diferente natureza). Eleger outros tipos de rendimentos. Nesta medida, não é possível como par comparativo os trabalhadores do setor privado deixar de considerar que ofende o princípio da igualdade. ou os titulares de rendimentos que não provêm de receitas públicas implica o (i) reconhecimento de “alguma dife- III — Decisão renciação entre quem recebe por verbas públicas e quem Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal atua no setor privado da economia”, (ii) a necessidade de Constitucional decide: medir a extensão dessa diferenciação, (iii) e a ponderação da medida da diferença com a extensão da desigualdade a) Não se pronunciar pela inconstitucionalidade das de tratamento. Ora, a determinação dessa diferença não normas conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto pode ser feita com o necessário rigor, porque no mesmo n.º 264/XII da Assembleia da República; contexto de emergência económico-financeira foram toma- b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas das outras medidas que afetaram negativamente os demais conjugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.ºs 2 e 3, do mesmo De- titulares de rendimentos, tornando-se assim difícil, num creto, por violação do princípio da igualdade, consagrado controlo de evidência, averiguar a proporcionalidade da no artigo 13.º da Constituição. desigualdade. Lisboa, 14 de agosto de 2014. — João Pedro Cau- A relação da redução remuneratória com o fim visado pers — Carlos Fernandes Cadilha — Lino Rodrigues pode ser confrontada com o princípio da proibição do Ribeiro (com declaração de voto) — João Cura Maria- excesso, sem ser necessário tomar em conta a desigual- no — Ana Guerra Martins — Fernando Vaz Ventura [ven- dade com os rendimentos do setor privado. A primeira vez cido quanto à alínea a) da decisão, nos termos da declara- que a medida foi criada – orçamento de 2011 – a norma ção de voto que junto] — Maria Lúcia Amaral [vencida passou os “testes “ da proporcionalidade, considerando-se quanto à alínea b) da decisão, conforme declaração que que as reduções remuneratórias, para além de idóneas e junto] — José Cunha Barbosa [vencido quanto à alínea b), indispensáveis, não se podiam considerar excessivas, em nos termos da declaração que junto] — Maria de Fátima face das dificuldades a que visavam fazer face: «justificam Mata-Mouros [vencida, parcialmente na alínea a) e vencida esta valoração, sobretudo, o seu caráter transitório e o na alínea b) de acordo com a declaração junta] — Catarina patente esforço em minorar a medida do sacrifício exigido Sarmento e Castro [vencida quanto à alínea a) da decisão, aos particulares, fazendo-a corresponder ao quantitativo nos termos da declaração de voto junta] — Maria José dos vencimentos afetados» (Acórdão nº 396/2011). Rangel de Mesquita [vencida quanto à alínea b) da decisão, O caráter transitório e excecional da medida restritiva nos termos da declaração de voto que se junta] — Pedro do direito à retribuição constituiu fundamento do juízo de Machete [vencido quanto à alínea b) da decisão nos termos constitucionalidade de norma idêntica no orçamento de da declaração junta] — Joaquim de Sousa Ribeiro. 2013 (Acórdão nº 187/2013) e do juízo de inconstitucio- nalidade no orçamento de 2014, neste caso apenas quanto Declaração de Voto ao agravamento da medida, por se julgar ultrapassado o Votei a inconstitucionalidade das normas contidas nos limite de sacrifício exigido pela excecionalidade da situa- n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º, em conjugação com o artigo 2.º, ção económico-financeira (Acórdão nº 413/2014). do Decreto nº 264/XII da Assembleia da República, com Da conjugação do artigo 2º com o artigo 4º do fundamento diferente do que foi adotado no Acórdão. Decreto nº 264/XII resultam as seguintes reduções remu- Na sequência dos Acórdãos nºs 353/2012, 187/2013 e neratórias: (i) para o ano económico de 2014, iguais às 413/2014, a medida de redução remuneratória estabelecida estabelecidas na LOE de 2011; (ii) para o ano económico de nas normas impugnadas é confrontada com o princípio 2015, iguais a 80% da aplicável em 2014; (iii), para os anos da igualdade proporcional, considerando-se que a dife- económicos de 2016 a 2018, a que for fixada em função renciação subjacente à fórmula adotada no artigo 4.º para da disponibilidade orçamental, variando entre a aplicável a “reversão” dos cortes salariais ultrapassa os limites do em 2015 e zero; (iv) para o ano económico de 2019, deixa sacrifício adicional exigível aos trabalhadores em funções de existir qualquer redução remuneratória. públicas, nada havendo de comparável que afete os demais No corrente ano de 2014, o Acórdão nº 413/2014 con- titulares de rendimentos, designadamente os provenientes siderou que a medida, na modelação inicial, não era ex- das remunerações pagas pelo setor privado. cessiva, por se tratar de um exercício orçamental ainda Todavia, à luz do objetivo definido para a medida sob condicionado pelo Programa de Assistência Económica e escrutínio – redução da despesa pública –, a comparação Financeira (PAEF), pelo que a mesma ponderação não pode deveria ser estabelecida entre os titulares dos rendimen- deixar de ser efetuada relativamente à redução prevista nas tos do trabalho afetados pela redução remuneratória e normas questionadas. 4680 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 Para o ano de 2015, atenta a justificação dada pelo pro- Decreto n.º 264/XII, as quais contêm o essencial do regime ponente das normas, ainda se pode considerar a existência de reduções remuneratórias incidentes sobre um conjunto de circunstâncias excecionais prevalecentes sobre os inte- de trabalhadores, agentes e titulares de cargos públicos, resses particulares afetados. Com efeito, existe pendente que têm em comum auferirem rendimentos através de na União Europeia (EU), desde 2010, um Procedimento verbas públicas, para vigorarem pelo remanescente do ano por Défice Excessivo, interrompido com o PAEF, que de 2014 e pelos anos de 2015, 2016, 2017 e 2018 violam vincula o Estado a pôr termo à situação que o justifica, o princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição) em reduzindo em 2015 o défice orçamental para 2,5% do todo o seu âmbito de aplicação temporal. PIB. Aceita-se que por esta razão a norma questionada Com efeito, e em linha com o que referi em declaração ainda se encontra dentro do quadro de excecionalidade e de voto junta ao Acórdão n.º 413/2014 (tributário do en- transitoriedade que justificou as reduções remuneratórias tendimento constante dos Acórdãos 396/2011 e 187/2013, nos anos anteriores. de que me afastei), agora que se mostra ultrapassada a Mas o mesmo não se verifica com as reduções pre- situação de emergência financeira – por natureza tem- vistas para o triénio de 2016 a 2018. As reduções remu- porária e de curto prazo - que precedeu e conduziu ao neratórias foram impostas num contexto de grave crise económico-financeira que reclamava uma atuação rápida PAEF, e que também está no origem do incumprimento que para garantir o financiamento do Estado. A gravidade da conduziu ao Procedimento de Défice Excessivo em curso, situação ordenava que se agisse de imediato, se fosse pre- considero que não existe justificação material válida para ciso à custa de restrições a direitos fundamentais. O risco que se continue a diferenciar negativamente quem recebe grave e iminente de default foi evitado através da assunção por verbas públicas, atribuindo a esse grupo de pessoas de compromissos internacionais e europeus que visavam uma posição sacrificial de primeira linha na prossecução ultrapassar o estado de emergência. A urgência remetia, do objetivo de redução do défice orçamental e, em geral, pois, para um estado de coisas absolutamente excecional de equilíbrio das contas públicas, que a todos, enquanto que justificava uma intervenção restritiva nas remunera- comunidade, envolve, interessa e beneficia. Tal tarefa, ções de quem aufere por verbas públicas, dada a “eficácia como o esforço associado de redução da dívida pública, diz imediata” na consolidação ou redução do défice orçamental respeito à generalidade dos cidadãos, não existindo razões (Acórdão nº 396/2011). Um tal registo permaneceu exce- válidas para que seja feito recair com peso acrescido sobre cional com as necessidades a que pretendeu fazer face, em os trabalhadores e agentes que recebem a sua remuneração especial a de cumprir o PAEF e a de cessar o Procedimento por verbas públicas, por confronto com os demais traba- por Défice Excessivo. lhadores e titulares de outros rendimentos. Acontece que as normas impugnadas, no horizonte Nessa medida, a infração do princípio da igualdade que temporal referido, indiciam um estado de urgência per- considero presente na medida de redução remuneratória manente que tende a tornar normal a medida de redução constante do artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII atinge toda remuneratória dos trabalhadores da Administração Pública. a sua expressão sacrificial, pois considero-a, desde o ponto Com efeito, o excesso de perduração temporal da medida inicial do programa normativo que emana da articulação generaliza a situação de urgência que a ditou, sem resol- desse preceito com o mecanismo contido no artigo 4.º do ver definitivamente a situação problemática das finanças diploma, desprovida de justificação material bastante. Esse públicas, uma vez que uma intervenção em situação de juízo atinge naturalmente a aplicação da medida no período urgência não resolve duravelmente o problema da sus- remanescente do corrente ano de 2014 e também, por maio- tentabilidade das finanças públicas. Ora, a duração da ria de razão, a cumulação da redução remuneratória nos medida por um período de oito anos, o correspondente a um quinto da vida ativa de um trabalhador, transforma o quatro anos subsequentes – o que potencia o sacrifício -, transitório em normal. As normas impugnadas comprome- independentemente do seu grau mais mitigado - 80% do tem-se assim na via de um “provisório permanente” que é valor inicial - no decurso do ano de 2015 e, potencialmente, excessivamente onerosa para os afetados. Se a necessidade nos anos subsequentes, até 2019. urgente de fazer face a uma situação de grave e extrema Assim sendo, a linha argumentativa que suporta a emergência financeira não tornava excessivo o sacrifício pronúncia de inconstitucionalidade constante da alínea da remuneração, a mesma ponderação não pode ser feita b) da decisão, incluindo a indeterminação e contingência quando a temporalidade do excecional tende a impor-se que decorre da conformação normativa do mecanismo como normal. Para os fins da consolidação orçamental e da de reversão decorrente dos n.º 2 e 3 do artigo 4.º do sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, que Decreto n.º 264/XII, condicionado ao preenchimento são objetivos da responsabilidade nacional e de interesse do conceito inteiramente aberto de disponibilidade nacional, não é razoável impor por oito anos consecutivos orçamental, constitui um plus, reforçando o juízo de sacrifícios adicionais a um determinado grupo de cidadãos, inadmissibilidade constitucional, por violação do prin- sem que tenham sido criadas alternativas que evitassem cípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, o prolongamento da medida após a cessação do PAEF. que decorre da repetida – acumulada - desigualdade de Neste contexto, a gravidade do sacrifício que se impõe nas tratamento na repartição dos encargos públicos entre normas questionadas sobrepõe-se ao fim que se pretende quem recebe remuneração por verbas públicas e quem alcançar, em evidente desconformidade com o princípio aufere outros rendimentos. da proibição do excesso. — Lino Rodrigues Ribeiro. Nessa medida, por decorrência lógica de fundamentos mais abrangentes, acompanho a pronúncia de inconstitu- Declaração de Voto cionalidade constante da alínea b) da decisão, incidente Encontro-me vencido no que respeita à pronúncia de não sobre a vertente do programa normativo de reduções remu- inconstitucionalidade constante da alínea a) da decisão, neratórias relativa aos anos de 2016, 2017 e 2018. — Fer- pois entendo que as normas contidas nos artigos 2.º e 4.º do nando Ventura. Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4681 Declaração de Voto no julgamento sobre a questão de constitucionalidade, as Vencida quanto à pronúncia de inconstitucionalidade constrições externas à República, e que perduram para pelas seguintes razões: além de 2015? 1. O Tribunal faz assentar o presente juízo de inconsti- Além da relevância constitucional conferida à participa- tucionalidade na manutenção da sua própria jurisprudên- ção da República na União Europeia e às suas responsabili- cia sobre anteriores medidas legislativas que impunham dades na realização do projeto de integração (cf. artigo 7.º, reduções remuneratórias. n.os 5 e 6 da CRP), as quais constituem em si mesmas um Como sempre dissenti dessa jurisprudência (cfr., por valor da própria ordem constitucional, seguramente que último, a minha declaração de voto aposta no Acórdão não será jurídico-constitucionalmente irrelevante a conse- n.º 413/2014), não posso deixar de divergir de mais uma quência que para a República Portuguesa poderá advir do decisão jurisprudencial que oferece, como único ou prin- eventual incumprimento dessas mesmas responsabilidades. cipal argumento para o juízo de inconstitucionalidade, a Ora, as Recomendações específicas dirigidas a um Estado- autoridade de fundamentos passados que nunca compar- Membro, no âmbito de um procedimento por défice ex- tilhei. A este ponto, no entanto, acresce um outro, que, no cessivo, são atos jurídicos cujo incumprimento determina presente caso, assume acentuada relevância. o acionamento de sanções previstas designadamente no Se, nas decisões anteriores a que acima me referi, o n.º 11 do artigo 126.º do TFUE. A essas sanções poderão ponto nevrálgico da dissensão (tal como a entendi), se acrescer sanções específicas estabelecidas no artigo 5.º do situava no devido traçar de fronteiras entre a competência Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu própria do Tribunal Constitucional e a competência pró- e do Conselho, de 16 de novembro, relativo ao exercício pria do legislador ordinário – tendo eu sempre concluído eficaz da supervisão orçamental na área do euro. que, quando aplicada ao domínio das reduções salariais, Mas mesmo à margem de um procedimento por défice a fórmula da “igualdade proporcional” conduziria o Tri- excessivo, as responsabilidades da República decorrentes bunal a ocupar um espaço que nos termos constitucionais do quadro normativo de coordenação e governação da apenas ao poder legislativo pertence –, por maioria de UEM jamais poderão considerar-se, uma vez mais face ao razão concluo que, no presente caso, a manutenção acrítica artigo 7.º, n.os 5 e 6 da CRP, jurídico-constitucionalmente de argumentos sustentados no passado exponencia em irrelevantes. muito o desequilíbrio já existente entre o que, de acordo Do mesmo modo, não será jurídico-constitucionalmente com a CRP, cabe à jurisdição constitucional e o que pode irrelevante a consequência que para a República Portu- e deve fazer o poder político, legitimamente mandatado. guesa poderá advir do eventual incumprimento do disposto De forma alguma compreendo por que razão se entende no Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação que a Constituição proíbe que este último possa desenhar na União Económica e Monetária (Tratado Orçamental). uma política económica no quadro de uma previsão de De entre os diversos requisitos de disciplina orçamental aí quatro anos, onde, relativamente aos “cortes salariais” fixados importa realçar o constante do artigo 3.º, no qual iniciados em 2011, se apresente como plano possível o se determinam as metas específicas a atingir pelo saldo faseamento da sua progressiva reversão. Como não entendo estrutural anual das administrações públicas de cada país. que seja possível aplicar a este mapa futuro – e desse modo É inquestionável o qualificado valor de interesse público condicionando estratégias político-económicas de médio que se deve atribuir ao cumprimento destas exigências, prazo – a fórmula da “igualdade proporcional”, com o seu particularmente se se tiver em linha de conta o disposto teste do “limite do sacrifício”. Qual o par comparativo no Considerando 25 do referido Tratado. Com efeito, aí que, no quadro incerto de um plano político futuro (sem se prevê que «a concessão de assistência financeira no que se saiba quais são as decisões que vão ser tomadas quadro de novos programas ao abrigo do Mecanismo Eu- em domínios outros como os que pertencem à política ropeu de Estabilidade ficará condicionada, a partir de 1 de fiscal), pode ser eleito para efeitos de comparação? Qual março de 2013, à ratificação do presente Tratado pela Parte a medida de diferença de tratamento [entre quem e quem] Contratante em questão, e, logo que expire o período de a ser apreciada sob o ponto de vista da proporcionalidade? transcrição a que se refere o artigo 3.º, n.º 2, do presente Qual, enfim, o critério seguro para aferir do seu excesso, Tratado, ao cumprimento dos requisitos estabelecidos daí se extraindo o juízo de inconstitucionalidade? nesse artigo» (itálico nosso). Ainda que as premissas na 2. Mas para além de todas estas dúvidas, para as quais base das quais foram fixados tais requisitos possam ser não encontrei resposta, um outro ponto há na fundamen- objeto de controvérsia no espaço público (político, cien- tação do Acórdão que merece a minha dissensão. tífico e académico), não cabe evidentemente ao Tribunal Enquanto, nas suas anteriores decisões sobre “cortes” pronunciar-se sobre a sua bondade. salariais no setor público, o Tribunal decidiu as questões Assim, e qualquer que seja o princípio constitucional à que lhe foram colocadas sem que na sua argumentação se luz do qual se aprecie a conformidade constitucional de uma tivesse sequer ponderado o mandato constitucional para medida legislativa – incluindo o princípio da igualdade nos com a integração europeia (cf. artigo 7.º, n.os 5 e 6 da termos da fórmula da “igualdade proporcional” – em caso CRP), a presente decisão, embora se limite a remeter para algum pode deixar de integrar-se na ponderação o mandato jurisprudência anterior, dedica uma parte da sua fundamen- constitucional para com a integração europeia. tação à descrição do quadro normativo de coordenação e A isto acresce que, num quadro jurídico extremamente governação da União Económica e Monetária. complexo, envolvendo não só uma pluralidade de ordens Contudo, fica-se sem saber, afinal, por que motivo in- jurídicas, mas também uma pluralidade de instituições voca agora o Tribunal esse quadro normativo, e qual a criadas a fim de assegurar o bom funcionamento da UEM, relevância jurídico-constitucional que lhe confere. Na ver- nos termos do disposto pelo artigo 3.º, n.º 4, do TUE e do dade, nenhuma conclusão valorativa dele se retira quanto Título VIII da Parte III do TFUE, não cabe a um tribunal à ponderação própria a fazer no âmbito da “igualdade constitucional nacional – seja o Tribunal Constitucional proporcional”. Por que motivo se não tiveram em conta, de Portugal ou outro – definir ou sequer condicionar a 4682 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 evolução futura da UEM. Tal significa que não pode deixar tendo as razões invocadas pelo legislador valia suficiente de reconhecer-se às diferentes instituições, no âmbito das para justificar a dimensão de tal diferença, sobretudo tendo respetivas competências – e, portanto, também, ao legis- em conta a possibilidade de recurso a soluções alternativas. lador nacional de cada Estado-Membro – uma amplíssima O fim do PAEF e a atenuação do contexto de exceciona- margem de liberdade conformadora quanto à adoção de lidade que o mesmo importava para as finanças nacionais medidas que se inserem no quadro de um esforço conjunto, acentuariam a obrigação deste desfecho. europeu, de cooperação entre os vários Estados da União, Não obstante as referências por vezes feitas a um “cri- maxime entre os vários Estados da “Zona Euro”, em or- tério de evidência”, o qual indiciaria um escrutínio de dem à estabilização financeira e económica dessa mesma menor intensidade (cfr. o Acórdão n.º 353/2012), é pa- “Zona” (cfr. ponto 3 da minha declaração de voto aposta tente que o Tribunal se vem afastando progressivamente, no Acórdão n.º 353/2012). — Maria Lúcia Amaral. desde o acórdão n.º 396/2011, de um controlo da igualdade como aquele que é ínsito ao princípio da proibição do Declaração de voto arbítrio. Esse afastamento surpreende-se, entre outros 1. Divergi do juízo adotado pela maioria quanto à in- aspetos, na insistência quanto à existência de soluções constitucionalidade dos artigos 2.º e 4.º, n.ºs 2 a 3, do alternativas – maxime, no juízo quanto à dispensabilidade Decreto n.º 264/XII, da Assembleia da República, con- da redução remuneratória na prossecução do objetivo de sideradas conjugadamente, por entender que as normas consolidação orçamental – circunstância que indicia um neles contidas não comportam violação do princípio da entendimento sobre o teste da “necessidade” dificilmente igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição. compaginável com a margem de apreciação de que o legis- 2. Os cortes remuneratórios introduzidos pelo legislador lador deve necessariamente dispor em matérias complexas naquele Decreto distinguem-se dos anteriores num duplo e que envolvem prognoses empíricas e normativas. plano. Em primeiro lugar, apesar de ter “caráter transitó- 4. Mesmo tomando como adequado o standard adotado, rio” (cfr. o artigo 1.º, n.º 1), a medida em causa assume no cerne da nossa divergência encontra-se, porém, o modo natureza plurianual, destinando-se a vigorar não só em como o coletivo apreciou a “justa medida” subjacente à 2014, mas também em 2015, 2016 e 2017, até à sua total manutenção do corte remuneratório para os anos de 2016, extinção em 2018. O mencionado artigo 4.º estabelece as 2017 e 2018, isto é, o modo como ponderou o acréscimo regras a que deve obedecer a gradual reversão do corte de sacrifício trazido pela redução e os interesses públicos remuneratório. Em segundo lugar, o contexto no quadro convocados pelo legislador. Alguns aspetos merecem, neste do qual a redução remuneratória é efetuada é também ele ponto, a nossa particular atenção. distinto, visto que, concluído o Programa de Assistência 4.1. Um deles prende-se com o peso a conferir ao in- Económica e Financeira (“PAEF”), reabre-se para o Es- teresse público subjacente à redução remuneratória. Não tado português a necessidade de estrito cumprimento das se veem razões para contestar o juízo empreendido pelo regras europeias em matéria orçamental, plasmadas no legislador quanto à necessidade de prosseguir na rota de Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, no consolidação orçamental. Esse interesse é ditado não só Protocolo e nos Regulamentos que desenvolvem o Pacto por obrigações assumidas pelo Estado português no qua- de Estabilidade e Crescimento (“PEC”) e ainda no Tra- dro da integração europeia (cfr. o Tratado sobre Estabili- tado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na dade, Coordenação e Governação na União Económica União Económica e Monetária (“Tratado Orçamental”). e Monetária, aprovado pela Resolução da Assembleia da Em síntese, esse adimplemento passa pela correção, já em República n.º 84/12, e incorporado na Lei de Enquadra- 2015, da situação de deficit excessivo em que Portugal se mento Orçamental, na sua redação atual), mas também, encontra (para -2,5% do PIB), e a partir daí, pela aplica- independentemente de tais vínculos, por uma certa con- ção da vertente corretiva do PEC, algo que implicará o ceção de finanças públicas, assente num direito financeiro cumprimento de uma trajetória de ajustamento do saldo responsável e intergeracionalmente equitativo. estrutural até atingir o objetivo de médio prazo atualmente Conforme avançado supra, o contexto de aplicação fixado em -0,5% do PIB (cfr. o Documento de Estratégia da redução remuneratória em 2016, 2017 e 2018 não é o Orçamental 2014-18, o Parecer Técnico n.º 2/2014 sobre contexto de excecionalidade ditado pelo Programa de As- o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018, da sistência Económico-Financeira. São, com efeito, inegáveis Unidade Técnica de Apoio Orçamental, de 21.05.2014, e e incomparáveis os constrangimentos por este impostos o Relatório do Conselho de Finanças Públicas n.º 3/2014, como condição do financiamento das tarefas fundamentais de maio 2014). do Estado português. Sucede, no entanto, que o esforço 3. Considerou maioritariamente o coletivo que os de consolidação orçamental não se esgotou com aquele artigos 2.º e 4.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto n.º 264/XII, conju- programa, resultando igualmente de outros compromissos gadamente, na medida em que prevêem que a redução re- que o Governo, naturalmente, ambiciona honrar. muneratória dos trabalhadores do setor público permaneça 4.2. Por outro lado, a redução remuneratória em causa, para lá de 2015 em proporções não totalmente especifica- revertida nos termos do artigo 4.º do Decreto, não ascende das, violava o princípio da igualdade, nas suas dimensões a um nível de onerosidade tal que permita continuar a su- de igualdade perante os encargos públicos e de igualdade fragar a tese de que se está perante uma diferenciação de proporcional. Manteve-se, pois, fiel ao standard já adotado tratamento “acentuada e significativa” entre trabalhadores noutra sede (cfr. os Acórdãos n.ºs 353/2012, 187/2013 e do setor público e os demais. 413/2014, disponíveis em www.tribunalcontsitucional. Na verdade, os cortes que se prefiguram valer para os pt), em virtude do qual concluiu que, não obstante exis- exercícios de 2015, 2016, 2017 e 2018 traduzem uma tir fundamento (“particularismo distintivo”) para alguma ablação significativamente menor do que aquela que esteve diferença de tratamento entre trabalhadores pagos por subjacente às Leis do Orçamento para 2012, 2013 e 2014, verbas públicas e os restantes trabalhadores, a medida de e certamente menor, pressuposta a reversão, do que a in- diferenciação seria inequitativa e desproporcionada, não troduzida por banda da LOE 2011. Acresce ainda o facto Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4683 de o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 não - As normas constantes dos n.os 1 a 3 do artigo 4.º do prever qualquer redução da carga fiscal atualmente vigente Decreto n.º 264/XII. – leia-se, de medidas de alcance universal, impostas pela via tributária – e de salvaguardar, ainda, o progressivo E o Tribunal pronunciou-se sobre: desbloqueamento das progressões e promoções das car- - As normas do artigo 2.º em articulação com o n.º 1 do reiras nas administrações públicas (cfr. o Documento de artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea a) da decisão); Estratégia Orçamental 2014-2018, p. 41). Mais acresce - As normas do artigo 2.º em articulação com os n.os 2 e 3 a salvaguarda de a reversão total vir a ocorrer até 2018, do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII (alínea b) da decisão). ou seja, como se afirma no n.º 3 do artigo 4.º, no prazo máximo de quatro anos. 3. O artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII prevê medidas 5. Com base nestes elementos, sufragar-se-ia uma pon- de reversão gradual da redução remuneratória temporária deração com diferente desfecho, concluindo, por conse- prevista no artigo 2.º do mesmo diploma. Do seu teor é guinte, pela validade constitucional da medida prevista nos possível inferir um programa normativo orientado para artigos 2.º e 4.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto, conjugadamente, à o fim das reduções remuneratórias que incidem sobre os luz do princípio da igualdade. — J. Cunha Barbosa. trabalhadores do setor público, a implementar ao longo de um período de quatro anos, o que pressupõe a manutenção DECLARAÇÃO DE VOTO da incidência de cortes salariais nos próximos orçamentos 1. Votei a decisão de inconstitucionalidade das normas de Estado. Assim, as normas que determinam a aplicação contidas no artigo 2.º do Decreto n.º 264/XII da Assembleia das reduções remuneratórias aos anos subsequentes a 2014 da República, tendo em conta o seu âmbito de aplicação resultam da interpretação “conjugada” (na formulação do apenas para os meses em falta do ano orçamental em curso acórdão) dos artigos 2.º e 4.º do Decreto. No entanto, as (2014), por violação do princípio da igualdade em razão referidas normas nada nos dizem sobre a dimensão do dos fundamentos constantes já da minha declaração de valor da reversão para os anos subsequentes a 2015 (neste voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014. ano prevê-se uma reversão de 20% da redução prevista no No que respeita às normas que determinam a vigência, artigo 2.º, no artigo 4.º, n.º 1), ou sobre a relevância do peso nos anos subsequentes, das reduções remuneratórias pre- destas medidas, designadamente por comparação com ou- vistas no artigo 2.º em “conjugação” com o artigo 4.º do tras medidas de redução da despesa ou aumento da receita, mesmo Decreto, pronunciei-me no sentido de o pedido não relativamente a todos os orçamentos subsequentes a 2014. dever ser conhecido, essencialmente pelas razões que de Apesar desta indefinição normativa, o requerimento seguida passo a expor. apresentado não inclui nenhuma concretização referente 2. É o pedido que delimita o objeto do processo no às dimensões normativas do artigo 4.º que pretende ver tocante às normas que o Tribunal pode conhecer e que sindicadas, deixando inteiramente ao Tribunal a tarefa de se cingem às normas cuja apreciação tiver sido requerida delimitação do seu alcance. Ao Tribunal Constitucional (artigo 51.º, n.os 1 e 5, da Lei n.º 28/82, de 15 de novem- apenas cabe a apreciação de conformidade constitucional bro, relativa à Organização, Funcionamento e Processo de normas ou critérios normativos que lhe sejam pedidos. do Tribunal Constitucional [LTC]). Dirigindo-se o juízo Não cabe, porém, ao Tribunal substituir-se ao Requerente de (in)constitucionalidade à dimensão funcional de uma na delimitação da “substância normativa” a sindicar nos norma, enquanto resultado de determinado ato legislativo, preceitos legais elencados como objeto do pedido. Tão ele só pode incidir sobre a norma identificada no pedido pouco constitui sua incumbência a definição do regime que e que não se confunde com o mero preceito legal que a vigorará em função do sentido das alterações aprovadas incorpora. com o diploma sob escrutínio. Como salientado por RUI DE MEDEIROS, «a razão fun- 4. No que respeita à fundamentação do pedido, o Reque- damental para não flexibilizar o princípio do pedido na rente não vai além da manifestação de dúvidas referentes fiscalização abstrata arranca da própria caracterização do à conformidade constitucional das normas em análise com Tribunal Constitucional como órgão jurisdicional pela Lei os princípios constitucionais da igualdade e da proteção da Fundamental. (…) [A] desvalorização da necessidade de confiança, tendo em conta a interpretação dos mesmos que iniciativa (…) agravaria incomportavelmente o perigo de vem sendo feita pelo Tribunal Constitucional, em especial transformação do Tribunal Constitucional “numa super- nos Acórdãos n.os 353/2012, 187/2013 e 413/2014. potência constitucional”. (…) [Num] sistema que atribui Porém, nos arestos mencionados o Tribunal não conside- às declarações de inconstitucionalidade força obrigatória rou qualquer tipo de «reversão da redução remuneratória» geral, torna-se imperioso assegurar que o processo de fis- como a prevista no artigo 4.º do Decreto. calização da constitucionalidade não constitua, tanto do Acresce salientar que foi sempre em consideração do pondo de vista material, como na perspetiva funcional, contexto das leis orçamentais em que se inseriam que o legislação» (cfr. RUI DE MEDEIROS, A decisão de inconsti- Tribunal julgou as normas que introduziam reduções remu- tucionalidade, UCE, 1999, p. 449). neratórias violadoras do princípio da “igualdade propor- O princípio da correspondência entre o pedido e a pro- cional” por implicar um sacrifício excessivo para o grupo núncia judicial pressupõe, por conseguinte, uma rigorosa de pessoas visado. Ora, o contexto orçamental dos anos delimitação, pelo pedido, do tema a decidir e, portanto, vindouros é um dado que o Tribunal ainda não conhece a discutir. A esta delimitação deve corresponder, grosso (nem pode conhecer) – pelo que não poderá ser objeto de modo, a decisão do Tribunal Constitucional. Nada disto ponderação, no contexto do presente processo. se verificou no presente acórdão. 5. E, todavia, um tal conhecimento apresenta-se como Desde logo, o pedido incide sobre: pressuposto indispensável à análise que nos é pedida. De acordo com a exposição de motivos da Proposta - As normas constantes dos n.os 1 a 15 do artigo 2.º do de Lei n.º 239/XII, que deu origem ao Decreto objeto do Decreto n.º 264/XII; presente processo, as medidas de reduções remuneratórias 4684 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 em apreço surgem associadas exclusivamente a objetivos detentor da iniciativa processual, o papel de selecionar de consolidação orçamental e sustentabilidade da despesa. os casos em que se justifica a fiscalização preventiva, Não configuram instrumentos ao serviço de um programa fundamentando o pedido com argumentos que possam ser de redução estrutural e permanente da despesa gerada pelo sindicados jurisdicionalmente. O respeito pelo princípio pagamento das contraprestações remuneratórias devidas no do pedido assim o exige. âmbito da relação jurídica de emprego público. De facto, De outro modo a apreciação do Tribunal correria o risco «em termos de excecionalidade, não existem dúvidas de de ser confundida com uma função meramente consultiva, que estamos, portanto, perante medidas de natureza es- o que não se integra na competência de administrar a justiça tritamente orçamental» - cfr. Nota Técnica do Governo, em matérias de natureza jurídico-constitucional que cons- junta aos autos. titucionalmente lhe está atribuída (artigo 221.º da CRP). Ora, sendo assim, só será possível avaliar a sua validade 9. Apesar de todas as dificuldades acima assinaladas, o à luz dos parâmetros constitucionais convocáveis diante do Tribunal decidiu conhecer da validade das “normas con- concreto contexto orçamental em que elas surgirem. jugadas dos artigos 2.º e 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 264/XII 6. Nos termos do artigo 106.º, n.º 1, da CRP, a Lei do Or- da Assembleia da República” e das “normas conjugadas çamento é elaborada, organizada, votada e executada, anu- dos artigos 2.º e 4.º, n.os 2 e 3, do mesmo Decreto”. Assim almente, de acordo com a respetiva Lei de Enquadramento. sendo, concluí pela inconstitucionalidade das mesmas no Ainda que sejam já conhecidas as metas de consolidação que respeita aos meses em falta do ano orçamental em orçamental a que Portugal se vinculou, bem como as re- curso (2014), como acima comecei por salientar, e sou for- gras orçamentais europeias aplicáveis, designadamente as çada a concluir pela não inconstitucionalidade das normas referentes ao Procedimento de Défice Excessivo e ao Ob- relativas à redução remuneratória pós-2014. Desde logo, jetivo de Médio Prazo a atingir em 2017, sendo igualmente porque as normas são de tal forma vagas que é impossível conhecidas as metas orçamentais inscritas no “Tratado nelas descortinar qual será o valor da remuneração decor- Orçamental” (o Tratado de Estabilidade, Coordenação e rente do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto. Se é assim, não vejo Governação da União Económica e Monetária), no Direito como aplicar os parâmetros constitucionais convocados da UE, e na Lei de Enquadramento Orçamental, os instru- pelo pedido sobre uma redução, cujo valor desconheço. mentos normativos para as alcançar apenas serão concreti- Mas, mesmo que tal não fosse o caso, cumpre-me referir zados anualmente, através das leis de orçamento a aprovar que, sendo desconhecido o contexto orçamental das normas pela Assembleia da República, democraticamente eleita. em causa, referente aos anos orçamentais subsequentes a Desconhecido o contexto orçamental referente aos anos 2014, me é impossível avaliar a sua conformidade com o orçamentais subsequentes a 2014, a que aludem as normas princípio da igualdade uma vez que não é possível aplicar contidas no artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII, onde se insere a fórmula daquele princípio (igualdade ponderada), que a vigência das reduções remuneratórias nos anos vindouros julgo dever ser aplicada nesta matéria – uma vez que esta (por articulação do artigo 2.º do mesmo Decreto), torna-se implica o conhecimento desse contexto. impossível para o Tribunal analisar a respetiva conformi- Esse conhecimento do contexto orçamental também é dade constitucional, designadamente à luz dos parâmetros essencial para a aplicação do teste da ponderação, inte- constitucionais invocados pelo Requerente, em especial do grado no princípio da tutela da confiança (face às legítimas princípio da igualdade, princípio constitucional conside- expetativas dos trabalhadores à remuneração a que têm rado violado na jurisprudência proferida na matéria. contratualmente direito), bem como dos restantes parâ- 7. Em face de tudo o que se vem de expor, inevitável será metros que devem ser adotados em matéria de restrição concluir que, nesta parte (as normas relativas à vigência de direitos fundamentais. das reduções remuneratórias pós-2014), o pedido não se Em suma, a minha conclusão pela não inconstitucio- encontra definido nem fundamentado de forma suficiente nalidade no âmbito deste Decreto não significa uma mu- a poder ser apreciado pelo Tribunal Constitucional no dança de posição relativamente à que tomei nos Acórdãos respeito pela exigência contida no n.º 5 do artigo 51.º da n.os 187/2013 e 413/2014. — Maria de Fátima Mata-Mou- LTC (que lhe exige que apenas se pronuncie sobre “normas ros. cuja apreciação tenha sido requerida”). Ademais, foi essa a solução encontrada por este Tribunal DECLARAÇÃO DE VOTO para parte do pedido formulado no processo de fiscali- I. zação preventiva do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República, que correu termos em paralelo com este, Fiquei vencida quanto à alínea a) da decisão. Considero baseado em requerimento em tudo idêntico ao do presente inconstitucionais as normas conjugadas do artigo 2.º do processo. Afigura-se-me incompreensível a diferença de Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República - que impõe tratamento para este processo, quando as “normas” aqui reduções remuneratórias com valores iguais aos estabeleci- apreciadas revelam um défice de densidade normativa dos pela Lei n.º 55-A/2010 -, e do artigo 4.º, n.º 1 - que as equivalente àquelas cujo conhecimento foi rejeitado nesse admite até 2015, ainda que, nesse ano, reduzidas em 20%. outro processo, pelo que, para serem objeto de pronúncia Na sequência do que afirmei em anteriores declarações foram, afinal, desenhadas pelo próprio Tribunal. de voto (veja-se a Declaração ao Acórdão n.º 187/2013, 8. A fiscalização preventiva constitui uma função ju- bem como a Declaração ao Acórdão n.º 413/2014), é im- risdicional do Tribunal Constitucional, residindo o seu portante que se sublinhe que decorridos vários exercícios escopo na garantia de que não entrarão em vigor normas orçamentais consecutivos, não pode continuar a servir de constitucionalmente inválidas. justificação às medidas de redução remuneratória impostas Caracterizando-se a atividade do Tribunal Constitu- a quem recebe por verbas públicas a invocação de que estas cional, como a de qualquer tribunal, pela passividade, seriam, ainda, a única opção com efeitos certos, seguros e não lhe cabendo decidir da oportunidade da sua interven- imediatos para a realização dos objetivos orçamentais tra- ção, constitui ónus do órgão requerente, enquanto órgão çados. Menos ainda poderá defender-se que tendo a redu- Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4685 ção remuneratória, com idênticos valores, passado o teste as várias vinculações que atualmente obrigam Portugal não de constitucionalidade em 2011 (Acórdão n.º 396/2011), impõem a adoção desta ou daquela medida em concreto deva emitir-se um juízo de não inconstitucionalidade para para sua realização, i.e., não obrigam a que as metas sejam os anos de 2014 e de 2015. atingidas mediante redução remuneratória dos que recebem Discordo do presente Acórdão quando sustenta que por verbas públicas. as legítimas expetativas de uma melhoria da situação re- E, sobretudo, hoje, - como antes, durante a vigência do muneratória não implicam, necessariamente, que essas PAEF - tais vinculações não põem o legislador, na definição expetativas exijam um regresso aos níveis salariais de das medidas concretizadoras de tais objetivos, a salvo do 2010, logo em 2014 (nem mesmo em 2015). escrutínio de constitucionalidade a realizar pelo Tribunal O decurso do tempo fez com que a excecionalidade e a Constitucional. transitoriedade das reduções remuneratórias, que susten- Escrutínio que, em matéria de direitos fundamentais, taram um juízo de não inconstitucionalidade quanto às deve ser especialmente rigoroso. Mesmo admitindo a pos- normas que as impuseram em 2010, deixassem de poder sibilidade de afetação do direito à remuneração – aqui, ser invocadas. no seu quantum -, o legislador sempre teria de apresentar Como anteriormente escrevi, o período entretanto de- uma justificação especialmente robusta – que, como já corrido impõe um acréscimo de exigência no sentido de antes escrevi, invocou em 2010 (condições excecionais e serem encontradas alternativas (conformes à Constituição) extremamente adversas; medidas seriam indispensáveis ao que evitem o prolongamento da medida. No caso, a previ- reequilíbrio das contas públicas e apresentavam-se como são das normas agora em apreciação duplicaria o tempo mais eficazes do que outras, sendo o modo mais certo e de esforço, pelo que os (mesmos) visados acumulariam rápido de obtenção da verba imediatamente necessária), sacrifícios ao longo de 4 anos mais, num total de 8 anos! e de respeitar os princípios constitucionais estruturantes. Encontra-se, por isso, há muito ultrapassado o limite do Também por isso, não subscrevo a fundamentação do sacrifício admissível, verificando-se a inexistência de jus- Acórdão quando, em matéria de direitos fundamentais, tificação suficiente para manter a assimetria a que são inverte, do ponto de vista metodológico, o ónus de funda- sujeitos os titulares destes rendimentos, por um lado, mas mentação, e sustenta (ponto 13) que um dos fundamentos a redução remuneratória a que a decisão se refere falha para se decidir pela não violação do princípio da proteção também, independentemente da assimetria, em si mesma, da confiança (no caso, quanto ao ano de 2015) é o não o teste da proporcionalidade. haver elementos suficientemente claros para suportar o Note-se que, como se afirmou em Declaração de voto juízo de inadmissibilidade constitucional. ao Acórdão n.º 187/2013, e como reconhece o presente Para que, até final de 2014, e em 2015 (como aceita o Acórdão, o prejuízo sofrido por estes destinatários ao longo Acórdão) e nos anos subsequentes até 2018, se ponha em do tempo não se limitou a reduções remuneratórias reitera- causa a remuneração (ainda que na mesma medida que das: sofreram, entre outras medidas, a supressão efetiva do em 2010), voltando a sacrificar-se os mesmos para além subsídio de férias e de Natal em 2012; foram afetados pelo do que já lhes foi imposto ao longo do tempo, teria de ser aumento do horário de trabalho para 40 horas; pela redução apresentada uma razão suficientemente forte. A questão adicional na compensação sobre o valor do pagamento está em saber se a procura do equilíbrio orçamental, do do trabalho extraordinário; pela alteração das regras das respeito pelo limite do défice estrutural e pela ratio entre ajudas de custo nas deslocações em serviço; pela proibição a dívida pública e o PIB podem, sem violação da Consti- de valorizações remuneratórias decorrentes de promoções tuição, continuar a fazer-se à custa da redução dos salários ou progressões; pelo aumento da carga de trabalho decor- dos trabalhadores que recebem por verbas públicas. E, a rente da redução de efetivos e limites à contratação; pelo meu ver, o legislador não apresentou justificação bastante aumento da contribuição para a ADSE; pelo agravamento para continuar a fazê-lo. fiscal que atingiu todos os trabalhadores (reduções de Acresce que são otimistas as previsões do Governo escalões de IRS, aumento das taxas; imposição de uma so- relativas à situação económico-financeira, refletidas no bretaxa de 3,5% no IRS; redução de deduções à coleta …). Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018, como o Os destinatários das normas são agora sujeitos a um es- Acórdão dá conta, aliás. Melhoria que abriu as portas, por forço adicional prolongadíssimo, que se acentua se também exemplo, ao desagravamento do IRC a que já fizéramos tivermos em consideração o esforço já acumulado (i.e., a referência em declaração de voto anterior (Declaração de acumulação da ablação de rendimentos sofrida ao longo voto ao Acórdão n.º 413/2014). dos anos e outras medidas sacrificiais decretadas). Assim sendo, e reiterando as razões constantes de an- Não se ignora que, findo o Programa de Assistência teriores declarações de voto, teria sustentado um juízo Económica e Financeira (PAEF), Portugal se encontra, de inconstitucionalidade por violação dos princípios da de novo, sujeito a um procedimento de défice excessivo igualdade, mas também da proporcionalidade, das reduções (artigo 126.º do TFUE) e obrigado por metas - como a de remuneratórias (quer da norma que as impõe em si mes- redução do défice -, em virtude de vinculações decorren- mas – se consideradas independentemente da sua duração tes, nomeadamente, do Direito da União Europeia e do para o futuro - quer da norma que, embora prevendo a sua reversão, as faz prolongar até 2018). Tratado Orçamental. Mas, tal procedimento – aberto, em 2009 pela UE, a Por- tugal (mas, então, também à Alemanha, Áustria, Bélgica, II. Eslováquia, Eslovénia, Itália, Países Baixos, República Votei a alínea b) da decisão, acompanhando o juízo de Checa) – foi imposto para cumprimento de objetivos que inconstitucionalidade relativo às normas conjugadas do são, ainda assim, menos exigentes do que os definidos artigo 2.º e dos números 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto pelo PAEF a que Portugal veio a estar sujeito até maio de n.º 264/XII da Assembleia da República, subscrevendo 2014 (e que, enquanto durou, fez suspender a vigência do a violação do parâmetro constitucional apontado na fun- mencionado procedimento). Apesar da existência de metas, damentação. 4686 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 Havendo já anteriormente considerado inconstitucionais seus fundamentos, que, no contexto temporal de apro- as normas que mantiveram, ou ampliaram, as reduções vação do Decreto n.º 264/XII, ainda de excecionalidade remuneratórias impostas aos trabalhadores no ativo que económico-financeira, subsistem as razões de interesse auferem por verbas públicas, prolongando-as no tempo, e público, inerentes desde logo à «Estratégia de consolida- sujeitando os que as sofrem a um progressivo acumular de ção orçamental» determinada pelas obrigações específicas sacrifícios, não poderia deixar de subscrever a presente de- assumidas pelo Estado português ao nível internacional cisão quando rejeita – do ponto de vista da constitucionali- (Fundo Monetário Internacional) e da União Europeia, por dade - a possibilidade da manutenção das reduções – ainda via do Programa de Assistência Económica e Financeira que com a amplitude consagrada em 2010 – para o triénio (e também pelos Memorando de Entendimento sobre as 2016-2018. Condicionalidades de Política Económica e do Memorando Ao considerar, como acima sumariamente expus, que, já de Políticas Económicas e Financeiras acordados, respeti- hoje, e perante as circunstâncias atuais, as reduções remu- vamente, com a Comissão Europeia e o FMI) – e, assim, neratórias são violadoras da Constituição, por desrespeito do Programa de ajustamento económico e financeiro de dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, não que Portugal foi objeto (cfr. artigo 3.º, n.º 1, da Decisão posso deixar de votar uma decisão que aponta no sen- de Execução do Conselho de 30 de maio de 2011 relativa tido da inconstitucionalidade das reduções para o triénio à concessão de assistência financeira da União a Portugal 2016-2018, por, concordando com a maioria, julgar que (2011/344/UE) e, também, artigo 7.º do Regulamento (UE) no período em questão, - e, a meu ver, atentos os dados n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de disponíveis -, não existem razões de interesse público 21 de maio de 2013 (programa de ajustamento macroe- relevantes que justifiquem a redução remuneratória (relem- conómico)) – que podem ainda justificar a diferença de bre-se, em sintonia com posições precedentes que a este tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por propósito assumi, e com o que acima se escreveu, que já verbas públicas que, por essa razão, podem ser chamados antes defendi a inexistência de tais razões). — Catarina a suportar um esforço acrescido – também porque mais Sarmento e Castro. prolongado no tempo – face ao imperativo de adoção de medidas de redução de despesa que concorram para o Declaração de voto cumprimento daquelas obrigações. Assim é, em especial, Vencida quanto à alínea b) da Decisão e à pronúncia, nela por força dos valores, mais exigentes, de 4%, fixado para contida, pela inconstitucionalidade das normas conjugadas o défice orçamental para 2014 e de 2,5%, fixado para dos artigos 2.º (Redução remuneratória) e 4.º (Reversão o défice orçamental para 2015, dos efeitos do PAEF (e gradual da redução remuneratória temporária), n.ºs 2 e 3, obrigações e, parcialmente, medidas dele decorrentes) que do Decreto n.º 264/XII da Assembleia da República, pelas perduram em 2015 (cfr., em especial, o artigo 3.º, n.º 8, razões essenciais que de seguida se explicitam. alínea a) e alíneas g) e h), da Decisão de Execução do As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII Conselho 2011/344/UE na redação da Decisão de Execução estabelecem, respetivamente, uma medida de «Redução do Conselho 2014/234/UE) e, ainda das imposições do remuneratória» semelhante à estabelecida no artigo 19.º da procedimento por défices excessivos em curso (cfr. a Re- Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento comendação do Conselho de junho de 2013 com vista ao de Estado para 2011) e um programa normativo de «Rever- termo da situação de défice excessivo (cfr. 10562/13 de são gradual» daquela «redução remuneratória temporária» 18/6/2013 e 10562/13 COR 1 de 20/6/2008) que impõe com início (certo) em 1 de janeiro de 2015 e termo (certo) que seja posto termo à situação de défice excessivo em no prazo máximo de quatro anos – sendo o valor percen- 2015 (Recomendação 1) e um valor de 4% para o défice de tual da reversão apenas certo para o ano de 2015 (20%) e, 2014 e de 2,5% para o défice de 2015 e uma melhoria do assim, incerto para o triénio 2016-2018. Da conjugação equilíbrio estrutural, respetivamente de 1,4% e de 0,5% do das normas destes artigos resulta, assim, que a medida de PIB (Recomendação 2)). Por isto se acompanha a alínea a) «Redução remuneratória» se afigura como uma medida, da Decisão do Acórdão e respetiva fundamentação, embora normativamente configurada como medida de redução sem acompanhar as considerações quanto às melhorias da da despesa e – diversamente da medida contida na norma situação económico-financeira e seus reflexos. da Lei do Orçamento de Estado para 2011 – plurianual Entende-se todavia, quanto ao período temporal que (quadriénio 2014-2018) e com termo certo de reversão transcende 2015 (triénio 2016/2018) – e diversamente (total) da redução salarial em 2019. da fundamentação e conclusão do Acórdão nesta parte O Acórdão, na apreciação das questões de constituciona- (cfr. n.ºs 17 e 18) – que apesar do termo de vigência do lidade, leva em conta o critério de apreciação que enunciou PAEF ocorrer em 2014 e o termo do procedimento por nos Acórdãos n.º 396/2011, n.º 353/2012, n.º 187/2013 défice excessivo ocorrer previsivelmente em 2015, no con- e n.º 413/2014 o qual respeita, por um lado à existência texto de aprovação do Decreto n.º 264/XII, existem ainda de um fundamento para a diferenciação – daqueles que razões de interesse público que podem justificar a referida recebem remunerações pagas por verbas públicas – e, por diferença e a sua manutenção, por um período plurianual outro, à medida dessa diferença, concluindo que a medida que se estende para além de 2015 e com termo (certo) no da diferenciação subjacente à fórmula adotada nos n.ºs 2 e fim de 2018. Tais razões são, em geral as atinentes ao cum- 3 do artigo 4.º, possibilitando a subsistência, para além de primento das obrigações que decorrem do Tratado sobre o 2015, no triénio 2016-2018, de uma redução remuneratória Funcionamento da União Europeia no quadro da política que pode ser igual a 80% daquela que vem vigorando desde económica e também do Pacto de Estabilidade e Cresci- 2011, ultrapassa os limites do sacrifício adicional exigível mento e dos Regulamentos que o integram e, também, aos trabalhadores que auferem por verbas públicas, assim ainda que num plano diverso (de direito internacional), do violando o princípio da igualdade (cfr. n.ºs 17 e 18). Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na Considera-se, na senda do que se entendeu na decla- União Económica e Monetária, assinado em 2 de março ração de voto aposta ao Acórdão n.º 413/2014 (cfr. A) e de 2012; e, em especial, o facto de uma vez concluído o Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4687 PAEF em 2014 e, assim, terminada a isenção da supervisão Assim, e sendo certo que, com a medida de redução e avaliação no quadro do Semestre Europeu para a coorde- remuneratória em causa, os trabalhadores que auferem nação das políticas económicas (previsto no artigo 2.º-A da por verbas públicas se mostram mais onerados – e tem- Secção 1-A do Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho poralmente mais onerados – na distribuição dos encargos de 7 de julho de 1997, na redação do Regulamento (UE) públicos, por comparação com os titulares de outros tipos n.º 1175/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho de de rendimentos, a diferença de tratamento, fundamentada 16 de novembro de 2011) durante o período de vigên- na diferença de posições dos abrangidos e dos excluídos cia do programa (cfr. artigo 12.º do Regulamento (UE) da medida em causa, não se afigura excessiva e despro- n.º 472/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de porcionada, enquanto expressão de uma medida ainda 21 de maio de 2013), Portugal passa a ficar sujeito àquela excecional e (como se assume expressamente na epígrafe supervisão e avaliação no quadro do Semestre Europeu e do artigo 4.º do Decreto n.º 264/XII) «temporária» (ou à apresentação dos programas nacionais de estabilidade e seja, não definitiva), ainda que plurianual (e para além do de convergência e do programa nacional de reformas (cfr., período de vigência de medida similar em 2011, 2012 e em especial artigo 2.º-A, n.º 2, c) e d) da Secção 1-A, e 2013), justificada em face do interesse público de conten- artigos 3.º e 7.º do Regulamento n.º 1466/97 e Recomenda- ção da despesa pública, de redução do défice e de prossecu- ção do Conselho de 8 de julho de 2014 relativa ao Programa ção de um objetivo orçamental de médio prazo. — Maria Nacional de Reformas de Portugal para 2014 e que formula José Rangel de Mesquita. um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2014, em especial Considerando (4), in Declaração de voto fine) – a que se liga o imperativo de um objetivo orçamen- tal de médio prazo (específico de cada Estado membro) 1. As normas dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII e da trajetória de ajustamento conducente ao objetivo fi- da Assembleia da República concretizam normativamente xado (artigo 2º-A do Regulamento n.º 1466/97 e artigos a opção político-orçamental de contenção da massa sala- 3.º, n.º 2, a) e 7.º, n.º 2, a) do mesmo Regulamento). Em rial das Administrações Públicas em ordem a alcançar as conformidade Portugal, apesar de o termo do PAEF não metas quanto à redução do défice orçamental e da dívida ter então ainda ocorrido, apresentou um Documento de pública definidas para Portugal no quadro de coordenação Estratégia Orçamental (2014-2018), atualizado em 30 de e governação da União Económica e Monetária, em geral, abril de 2014 – também conforme previsto no artigo 3.º, e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em especial. n.º 8, alínea g) da Decisão de Execução do Conselho De acordo com a Recomendação do Conselho de 21 de 2011/344/UE, na redação da Decisão de Execução do junho de 2013 – uma «recomendação específica por país» Conselho 2014/234/UE – visando corrigir o défice ex- (country-specific recommendation) emitida ao abrigo do ar- cessivo até 2015 e atingir o objetivo orçamental de médio tigo 126.º, n.º 7, do TFUE e prevista no âmbito da vertente prazo até 2017 – em consonância com o acolhido pela Lei corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (cfr., em de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de particular, o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, agosto, republicada em último lugar pela Lei n.º 41/2014, de 7 de julho) – Portugal deve reduzir o seu défice orça- de 10 de julho – cfr., em especial, o artigo 12.º-C). mental nominal para 4% do PIB em 2014 e 2,5% do PIB O caráter plurianual da medida de redução remunera- em 2015, de modo a encerrar o Procedimento por Défice tória consagrada pelas normas do artigo 2.º do Decreto Excessivo (PDE) iniciado em 2009 (e suspenso durante a n.º 264/XII, conjugadas com as normas do artigo 4.º, vigência do PAEF). Porém, uma vez atingido esse objetivo, incluindo os nºs 2 e 3, do mesmo Decreto afigura-se a vertente preventiva do citado Pacto (cfr., em especial, o consentânea com as referidas obrigações e, em especial, artigo 121.º do TFUE e o Regulamento (CE) n.º 1466/97 com o objetivo orçamental de médio prazo – e o corres- do Conselho, de 7 de julho) prevê, além da manutenção do pondente quadro plurianual de programação orçamental saldo orçamental nominal abaixo do referencial de 3% do (cfr. artigo 12.º-D da Lei de Enquadramento Orçamental). PIB, o cumprimento de uma trajetória de ajustamento do Ora o controlo constitucional agora convocado para saldo orçamental estrutural até à consecução do «objetivo as normas constantes dos artigos 2.º e 4.º do Decreto de médio prazo» (OMP) – no que se refere a Portugal, um n.º 264/XII, não pode, em nosso entender, deixar de pon- saldo estrutural definido em -05% do PIB a atingir em derar aquele interesse público para além de 2015 (sem ol- 2017; sobre o OMP, cfr. o artigo 2.º-A do Regulamento vidar a possível subsistência de outras medidas decorrentes (CE) n.º 1466/97). Enquanto não for alcançado esse obje- das Leis do Orçamento de Estado para 2013 e 2014 que, tivo, o ajustamento anual do saldo estrutural não pode ser algumas com e outras sem alcance universal, contribuem inferior a 0,5% do PIB e a taxa líquida de crescimento da de algum modo para a repartição diversa dos encargos pú- despesa pública encontra-se fortemente condicionada (cfr. blicos). Por isso se entende que, não obstante a medida de o artigo 12.º-C da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto – Lei redução remuneratória, na configuração vertida no Decreto de Enquadramento Orçamental ou LEO – e o artigo 72.º-B n.º 264/XII, ser concebida num quadro de vigência pluria- e seguintes do mesmo diploma; v. também o artigo 3.º do nual e abrangendo também o triénio 2016/2018 (n.ºs 2 e 3 Tratado Orçamental). do artigo 4.º) – e nessa medida impor, face à sua configura- No tocante à redução da dívida pública, com o encer- ção decorrente da Lei do Orçamento de Estado para 2011 ramento do PDE inicia-se um período transitório de três e reiterada nas Leis do Orçamento de Estado para 2012 e anos (2016-2018) que antecede a aplicação da regra de 2013, um esforço acrescido, porque ainda mais prolongado correção do excesso de dívida ao ritmo de 5% ao ano no tempo, aos que auferem remunerações por verbas pú- (cfr. o artigo 10.º-G da LEO). Durante esse período, e em blicas –, não se verifica de forma evidente a desigualdade ordem a progredir satisfatoriamente na redução do rácio da de tratamento na repartição dos encargos públicos que dívida, o saldo orçamental estrutural deve ser ajustado de justifique uma pronúncia pela inconstitucionalidade por acordo com certos critérios quantitativos (cfr., em especial, se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifício. o ponto 4.4., pág. 12 e seguintes, do Relatório do Conselho 4688 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 de Finanças Públicas n.º 3/2014 – Análise do Documento Neste contexto foram tomadas as opções que se se- de Estratégia Orçamental 2014-2018). guem. Confirma-se, por conseguinte, a ideia já afirmada na minha declaração de voto junta ao Acórdão n.º 413/2014 de (i) Reversão da redução remuneratória nas APs que «o termo do PAEF não é um “ponto de chegada”, mas Desde 2011, os trabalhadores do sector público têm antes simples “estação” num caminho (longo) em direção a sua remuneração reduzida pela aplicação de uma taxa à situação orçamental sustentável. E, até lá, a liberdade progressiva, gerando assim um quadro no qual os traba- conformadora do legislador orçamental encontra-se – ou lhadores com salários mais baixos são protegidos e os continua – fortemente limitada» (cfr. o respetivo n.º 1.1.). trabalhadores que auferem remunerações mais elevadas Na verdade, os interesses conexionados com a redução do são chamados a contribuir com um maior esforço para défice orçamental e com a redução da dívida pública – que, a consolidação orçamental. A aplicação destas reduções aliás, o presente acórdão também não deixa de reconhecer deve ser de carácter transitório, uma vez que introdu- (cfr. o início dos respetivos n.os 13 e 17) – estão suficien- ziu uma distorção excessiva entre trabalhadores menos temente identificados e quantificados, e constituem, pela qualificados e aqueles com maiores qualificações e sua importância no plano da economia nacional e da inte- responsabilidades. gração europeia, interesses públicos de primeira grandeza A disciplina orçamental exige que a massa salarial suscetíveis de fundarem políticas públicas de médio e das Administrações Públicas (APs) permaneça contida. longo prazo adequadas à sua prossecução. De resto, isso Porém, a redução no número de funcionários públicos mesmo é confirmado, a propósito da análise do Documento que tem ocorrido por força da reduzida taxa de subs- de Estratégia Orçamental 2014-2018 (DEO 2014-2018), tituição das aposentações e da execução de programas por um órgão técnico independente, como o Conselho de de rescisões por mútuo acordo, permitiu e continuará Finanças Públicas (cfr. Relatório cit., p. ii): a permitir a redução da massa salarial por efeito quan- «[O]s objetivos orçamentais traçados pelo DEO/2014 tidade. Assim, cria-se espaço orçamental para reverter são adequados ao estado das finanças públicas e da de forma gradual a medida de redução remuneratória economia. A necessidade de prosseguir na rota de con- atualmente em vigor, sem que tal resulte da massa sa- solidação orçamental e de continuar a melhorar os re- larial agregada nas APs. sultados alcançados durante a vigência do programa de Deste modo, o aumento de eficiência e de produ- assistência financeira é indiscutível.» tividade na APs, traduzido na prestação de serviços eficientes e de qualidade com menos recursos, refle- Sublinhe-se, por outro lado, que o referido balanço das tindo também o investimento na desmaterialização de perspetivas macroeconómicas de Portugal também não processos, centralização de serviços e racionalização pode deixar de relevar ao nível de eventuais expetativas de procedimentos, reverterá em benefício também dos quanto a uma rápida reversão de medidas impositivas trabalhadores das APs. de sacrifícios de natureza transitória: nesse plano, e uma Nesses termos, o Governo aprovou, e pretende discu- vez mais, não só o terminus do PAEF não é sinónimo de tir com os representantes dos trabalhadores, a reversão regresso ao statu quo ante, como ainda há que percorrer gradual das reduções remuneratórias, tendencialmente várias outras etapas no processo de ajustamento (pelo me- num horizonte de cinco anos. Em particular, prevê-se: nos: encerramento do PDE em 2015, consecução do OMP em 2017 e aproveitamento racional do período transitório • Para 2015, a reversão de 20% da taxa de redução pós-PDE de 2016 a 2018). Acresce que inexiste qualquer aplicada atualmente; evidência – aliás, bem pelo contrário, a dar crédito à posi- • A partir de 2016, a manutenção do valor da massa sa- ção assumida pelo Conselho de Finanças Públicas – de que larial das APs, com os efeitos da diminuição do número o esforço inerente àquela opção político-orçamental seja, de efetivos e outros ganhos de eficiência a condicionar em si mesmo considerado, inadequado ou excessivo. o ritmo da reversão da redução remuneratória.» 2. As razões justificativas da mencionada opção polí- tico-orçamental e do seu recorte específico são enunciadas É esta a razão fundamental quer para a unidade e incin- no DEO 2014-2018 nos seguintes termos (cfr. pp. 39-40): dibilidade do programa normativo dos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII, quer para a indeterminação relativa «Tendo assegurado a conclusão formal do 11.º exame do ritmo da reversão da redução remuneratória a partir de regular, a preparação do Documento de Estratégia Or- 2015. De qualquer modo, é de ressaltar a garantia de uma çamental para o período pós-Programa implicou uma reversão total no prazo máximo de quatro anos, a qual reavaliação das perspetivas de médio-prazo em termos é reforçada pelo reconhecimento expresso do efeito de de política orçamental. Esta reavaliação assentou, em distorção associado à medida de redução remuneratória particular, na importância de iniciar a reversão de me- aplicada desde 2011 aos trabalhadores das Administrações didas de carácter transitório, executadas num contexto Públicas. Com efeito, resulta da interpretação conjugada de emergência financeira daqueles dois preceitos, e considerando ainda a transito- Tendo em conta os compromissos assumidos no qua- riedade expressamente afirmada no artigo 1.º, que: dro europeu e a importância de garantir a sustentabili- dade das finanças públicas, a questão principal residiu (i) A redução remuneratória aplicável aos trabalhadores na determinação do espaço orçamental disponível para em causa – e que tem um figurino semelhante ao estabele- iniciar o processo de reversão, atendendo a dois pressu- cido no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 e dezembro postos-chave: (i) a compensação do impacto orçamental (LOE 2011) – pode vigorar durante os restantes meses do da decisão de forma a cumprir o limite para o défice em corrente ano de 2014 e até ao fim de 2018; 2015; e (ii) a opção por medidas de carácter permanente (ii) Em 2019 tal redução remuneratória não será apli- para assegurar a continuidade do ajustamento no futuro. cada; Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4689 (iii) Os orçamentos do Estado de 2015 a 2018 deverão das reduções remuneratórias é criado em função da «re- fixar uma percentagem de reversão da mesma redução dução da massa salarial por efeito quantidade» imputável remuneratória em função da disponibilidade orçamental, àqueles dois fatores. Existe ainda um incentivo legal forte sendo que a percentagem aplicável em 2015 deverá ser no sentido de os órgãos superiores das Administrações de 20%. Públicas acelerarem o processo do seu redimensionamento no respeitante ao número de efetivos e aos mencionados Por outro lado, a propósito do teste da necessidade ou ganhos de eficiência, já que em 2019 a lei prevê a cessação indispensabilidade da medida aferida com referência à das reduções remuneratórias. respetiva proporcionalidade, o Governo salienta o seguinte Comparando com a situação atual, e que dura desde na Nota Técnica junta ao presente processo (v. p. 77): 2011 devido às sucessivas renovações em leis orçamen- tais, verifica-se que o legislador, reconhecendo embora «[Para a consecução da] redução sustentada do dé- a subsistência de um quadro de necessidade de redução fice e da despesa pública nos termos acordados com urgente da despesa pública, se compromete com um dado as instâncias internacionais, que permita assegurar o horizonte temporal para fazer cessar a política de redução financiamento do Estado português[,] não sobra outra das remunerações dos trabalhadores das Administrações alternativa viável ao legislador, que não passe pela re- Públicas. Atentos os diversos fatores condicionantes da dução das remunerações do universo dos trabalhadores, reversão de tal política – os quais em larga medida escapam agentes e titulares de cargos públicos que aufiram rendi- ao controlo do legislador –, não se afigura desrazoável sal- mentos através de verbas públicas. As alternativas que, vaguardar alguma flexibilidade quanto ao ritmo a observar no plano hipotético, se poderiam divisar implicariam um na concretização da mesma reversão. aumento da carga fiscal – que, entretanto, atingiu níveis Pelo exposto, não parece que o grau de indeterminação que dificilmente podem ser ultrapassados sem conse- que caracteriza o artigo 4.º, n.º 2, do Decreto n.º 264/XII se quências nefastas para a economia, designadamente para deva ter por excessivo. Tal indeterminação, além de bali- o aumento do desemprego – ou a redução da despesa zada pelos termos inicial e final da reversão das reduções pública (que deixasse intocados salários e pensões), remuneratórias, encontra a sua razão de ser – que é obje- o que só se imagina possível – atendendo aos valores tivamente justificada – no interesse público de contenção necessários – com uma afetação séria da qualidade dos do valor da massa salarial das Administrações Públicas ao serviços públicos prestados aos cidadãos». nível atual até dezembro de 2018. 4. No que se refere à persistência de reduções remu- Esta estimativa quanto ao nível da carga fiscal é, além neratórias aplicáveis por força da lei aos trabalhadores disso, expressamente corroborada na parte conclusiva do das Administrações Públicas, durante os restantes meses mencionado Relatório do Conselho de Finanças Públicas do corrente ano de 2014 e, possivelmente, até ao final de n.º 3/2014 (p. ii): 2018, e à sua avaliação à luz do princípio da igualdade, «A definição e o cumprimento de limites de despesa é mantenho que o Tribunal Constitucional, ao efetuar o juízo essencial para assegurar a estabilidade e sustentabilidade correspondente com base no artigo 13.º da Constituição, das finanças públicas, sobretudo quando o país esgotou está habilitado a escrutinar tanto a racionalidade do fun- o espaço para o crescimento da dívida pública e da carga damento invocado pelo legislador para conferir a dife- fiscal e tem de contar com investimento privado de rentes grupos de cidadãos tratamentos jurídicos diversos, qualidade, virado para os sectores transacionáveis e para quanto a, mais intensamente, a razoabilidade da medida o aumento da produtividade, com vista a concretizar a da diferenciação (cfr. a declaração de voto conjunta feita estratégia que o DEO/2014 corretamente enuncia.» no Acórdão n.º 187/2013). No primeiro caso, aplicável a diferenças de tratamento de menor intensidade e afetando 3. Atentas as mencionadas justificações, e considerando grupos de pessoas em razão de determinadas situações, o de modo particular a imprevisibilidade para além de certos princípio da igualdade vale, sobretudo, como proibição do limites da evolução da economia, não pode deixar de se arbítrio, cujo respeito é controlado com base num critério considerar a medida de reversão das reduções remunera- de evidência (a desigualdade é proibida, caso não se funde tórias aplicadas aos trabalhadores das Administrações Pú- num qualquer fundamento racional e objetivo); no segundo blicas como suficientemente caracterizada, fundamentada caso, aplicável a diferenciações jurídicas mais intensas que e balizada: a mesma tem um termo inicial e um termo final atingem grupos de pessoas em razão de aspetos pessoais definidos; e tem igualmente um sentido geral que só não é ou que interferem com a respetiva autonomia pessoal, o mais densificado, nomeadamente no que se refere ao ritmo princípio da igualdade vale como proibição de tratamento da reversão da redução remuneratória durante o triénio desigual na ausência de uma justificação substancial e 2016-2018, por razões de prudência relacionadas com a objetiva (a desigualdade é permitida se e na medida em necessidade de assegurar a contenção do valor da massa que se mostre justificada com base num fundamento subs- salarial a suportar por aquelas entidades, que são atendíveis tancial e objetivo). O controlo do respeito do princípio da e, em si mesmas consideradas, também são razoáveis. Na igualdade implica, então, um juízo de proporcionalidade verdade, sendo o objetivo da política de emprego público destinado a verificar: (i) se o fim – interno (consideração de (com a necessária projeção orçamental no médio e longo diferenças objetivas preexistentes invocadas para justificar prazo) a reversão da redução remuneratória aplicada aos a diferenciação jurídica estabelecida) ou externo (criação trabalhadores das Administrações Públicas sem, ao mesmo de diferenças de tratamento pelo próprio legislador em tempo, aumentar o valor da respetiva massa salarial, torna- vista de certo fim, determinando ele próprio a espécie e se evidente a interdependência entre o ritmo da reversão da o peso de tais diferenças) – visado pela desigualdade de redução remuneratória e a diminuição do número de efe- tratamento é legítimo; (ii) se tal desigualdade é adequada tivos e outros ganhos de eficiência, conforme explicitado e necessária para a prossecução desse fim; e (iii) se existe no DEO 2014-2018: o espaço orçamental para a reversão uma justa medida ou equilíbrio entre a importância do 4690 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 fim prosseguido e a extensão da diferenciação jurídica do qual o “limite do sacrifício” de quem é tratado diferen- (sobre a aplicação do princípio da igualdade na jurispru- ciadamente se pode considerar ultrapassado. dência do Tribunal Constitucional Federal alemão e as Prosseguindo o fim de interesse nacional de redução da insuficiências da formulação da chamada “Nova Fórmula”, despesa pública – a consolidação orçamental pelo lado da cfr. a síntese de Pieroth, Schlink, Kingreen e Poscher, despesa –, o legislador decidiu diminuir os rendimentos Grundrechte – Staatsrecht II, 29. Aufl., C.F. Müller, Hei- de quem recebe por verbas públicas, criando ele próprio delberg, 2013, Rn. 470 e ss., pág. 113 e ss.). uma desigualdade (sucedendo que os demais cidadãos não 4.1. Em vista do fim visado pelo autor das normas dos podem sequer ser afetados por tais medidas, sendo-o em- artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 264/XII – recorde-se: a bora, e porventura juntamente com alguns que fazem parte consolidação orçamental por via da manutenção do valor do primeiro grupo, afetados por muitas outras medidas da despesa com pessoal –, as reduções remuneratórias em igualmente destinadas à consolidação das contas públicas). apreciação, na sua generalidade, não podem ser considera- Simplesmente, dada a diversidade de medidas adotadas em das arbitrárias, já que, para aqueles efeitos, os rendimentos ordem à consolidação orçamental e o diferente modo como com origem em verbas públicas se distinguem essencial- todos foram por elas atingidos, não é possível estabelecer mente dos rendimentos com outras origens – justamente comparações e, consequentemente, aferir da razoabilidade porque se trata de rendimentos provenientes do orçamento de eventuais diferenças de tratamento. do Estado, o seu aumento ou diminuição repercute-se ime- Aliás, como notam os Autores acima referidos – ob. diatamente no nível da despesa pública – sendo a sua cit., Rn. 473 e 474, pág. 114 –, estando em causa fins diminuição, por isso, adequada àquele objetivo (cfr. os externos, «a justificação [para a diferença de tratamento Acórdãos n.os 396/2011, 353/2012 e 187/2013). jurídico] não pode localizar-se nas próprias diferenças [criadas pelo legislador], mas tão só nos fins por ele pros- 4.2. Contudo, tais razões já não valem prima facie em seguidos com tal diferenciação». Mais: a avaliação do teste relação àquelas pessoas que tenham um vínculo com en- da necessidade ou indispensabilidade da medida acaba tidades abrangidas na enumeração do artigo 2.º, n.º 9, do por desempenhar, nos casos em que a diferença é criada Decreto n.º 264/XII, mas cujas remunerações, não sendo pela própria medida legislativa – e independentemente pagas por via do orçamento do Estado, também não rele- de se tratar de uma diferenciação estabelecida in melius vem como despesa pública. Nesses casos, a redução das ou in peius –, um papel menos relevante do que o que remunerações não contribui para a consolidação orçamen- lhe pertence na avaliação da proporcionalidade de res- tal por via da redução da despesa pública e, consequen- trições a direitos, liberdades e garantias, já que, para o temente, tão-pouco contribui para o esforço de redução fim visado pelo legislador – um fim externo, portanto –, da dívida pública. É o que sucede, por exemplo, com os existem por via de regra múltiplas alternativas que afetam gestores públicos e os trabalhadores de empresas públi- de modo diverso as pessoas integradas num ou noutro cas abrangidos, respetivamente, pelas alíneas o) e r) do dos grupos que resultam da aplicação daquela medida. citado preceito, desde que as empresas em que exerçam Em tais situações, será suficiente para formular um juízo funções: (i) sejam qualificáveis como «produtor mercan- negativo sobre a violação do princípio da igualdade que til», nos termos e para os efeitos do Sistema Europeu de não se divise uma alternativa à medida diferenciadora Contas Nacionais e Regionais (cfr. quanto ao SEC 95, o que, sendo igual ou menos onerosa para o Estado, seja Regulamento (CE) n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de cumulativamente: (i) mais eficaz na prossecução do fim junho, Anexo A, ponto 2.68; e quanto ao SEC 2010, o visado; e (ii) menos prejudicial para o grupo de pessoas Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento Europeu desfavorecido em consequência da diferenciação jurídica e do Conselho, de 21 de maio, Anexo A, ponto 20.05); e em análise (cfr. Autores cits., ob. cit., Rn. 475, pág. 114). (ii) não tenham sido «reclassificadas», conforme previsto Ora, no caso sujeito não se vislumbra uma alternativa no artigo 2.º, n.º 5, da LEO. que cumpra todas essas condições. Vale, por isso, também A falta de adequação entre a redução remuneratória aqui a consideração feita na declaração conjunta anexa ao aplicada a essas pessoas e o fim invocado pelo legislador Acórdão n.º 187/2013 (cfr. o respetivo n.º 6): para a justificar inculca que tal medida, nessa parte, não «[A maioria entende que] ao aumentar a carga fiscal, possa deixar de ser tida como arbitrária. e logo, a universabilidade dos encargos (que passam Porém, como este aspeto implica ponderações e de- assim a ser repartidos de forma mais generalizada por senvolvimentos distintos dos realizados nos Acórdãos todos os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar n.os 396/2011, 353/2012, 187/2013 e 413/2014 e o pedido adicionalmente os que recebem por verbas públicas, o fiscalização preventiva da constitucionalidade se reporta legislador estará a desconsiderar a igualdade “externa” apenas à suscetibilidade de violação de princípios e nor- que une tanto uns como outros cidadãos, excedendo com mas constitucionais – como, entre outros, o princípio da isso a justa medida em que se deveria comportar o sacri- igualdade – «tal como resulta da interpretação que destes fício sofrido pelos trabalhadores públicos e pensionistas. princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal […] Constitucional, em especial nos acórdãos n.º 353/2012, [Simplesmente, com este argumento] – que serve n.º 187/2013 e n.º 413/2014» (cfr. o n.º 4.º do requeri- para que se responda negativamente à questão de saber mento), entendo que, sob pena de violação do princípio se a medida legislativa se inclui ainda nos “limites do do pedido, tal matéria não deve ser objeto de decisão no sacrifício” – o Tribunal atribuiu-se uma competência presente processo. (de aferir a “justa medida” da diferença a partir de uma 4.3. Quanto à avaliação da razoabilidade da medida de situação de igualdade a priorística que considera como diferenciação, e considerando como termo de comparação um dado vinculante) que, segundo cremos, deveria ca- único a proveniência (pública/não pública) dos rendimen- ber ao legislador. É que, como já vimos, não é este um tos, verifica-se não ser possível determinar objetivamente domínio em que a Constituição proíba a priori o esta- a medida da diferença e, por conseguinte, o limiar a partir belecimento de diferenças entre as pessoas, seja tendo Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4691 em linha de conta o seu critério (pagos ou não pagos a necessária confiança nos agentes económicos e sociais por verbas públicas), seja tendo em linha de conta o seu destinatários destas normas e preservar a credibilidade fim (redução da despesa pública por razões de equilíbrio externa do País. orçamental).». — Pedro Machete. O Presidente da República requer o pedido de fiscaliza- ção de constitucionalidade nos seguintes termos: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 575/2014 Ante o exposto, e não deixando de ponderar a solici- Processo n 819 2014 tação do Governo nesta matéria, requeiro, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição, bem como do n.º 1 Plenário do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, a fiscalização preventiva da constitucionali- Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha dade das referidas normas do artigo 2.º, do artigo 4.º e do (Conselheira Maria Lúcia Amaral) artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da Repú- blica, por violação dos artigos 2.º e 13.º da Constituição. Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I — Relatório 2 — O requerimento deu entrada neste Tribunal no dia 1 — O Presidente da República requereu, nos termos 31 de julho de 2014 e o pedido foi admitido na mesma data. do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República 3 — Notificada para o efeito previsto no artigo 54.º da Portuguesa e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei Lei do Tribunal Constitucional, a Presidente da Assembleia de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal da República veio apresentar resposta na qual ofereceu o Constitucional, que o Tribunal Constitucional aprecie a merecimento dos autos. conformidade com a Constituição das normas constantes 4 — Através de requerimento que deu entrada no Tri- dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º, dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º e dos bunal Constitucional no dia 4 de agosto de 2014, o Go- n.os 1 a 4 do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia verno de Portugal, na qualidade de proponente do Decreto da República, recebido na Presidência da República no dia n.º 262/XII e orientado pelo princípio da colaboração veio 30 de julho de 2014 para ser promulgado como lei. requerer a junção aos autos de uma nota explicativa sobre O pedido de fiscalização de constitucionalidade apre- as questões suscitadas no presente processo de apreciação senta a seguinte fundamentação: de constitucionalidade, tendo, na mesma data, o requeri- mento sido admitido e junto aos autos. 1.º 5 — Discutido o memorando apresentado pela relatora Pelo Decreto n.º 262/XII, a Assembleia da República originária, cumpre formular a decisão em conformidade aprovou o regime que cria a contribuição de sustentabi- com a orientação definida. lidade. II — Fundamentação 2.º A. O objeto do pedido Independentemente do juízo quanto ao mérito das solu- 6 — São objeto do pedido de fiscalização preventiva ções contidas no Decreto em apreciação, importa garantir de constitucionalidade as disposições constantes dos n.os 1 que da sua aplicação não resulte incerteza jurídica numa e 2 do artigo 2.º, dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º e dos n.os 1 a matéria de tão grande importância para a economia na- 4 do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da cional. República. 3.º As referidas disposições têm o seguinte teor: Com efeito, o Decreto em apreciação visa aprovar me- didas destinadas ao cumprimento das obrigações interna- Artigo 2.º cionais do Estado, sobretudo no contexto da União Euro- peia, resultantes, em particular, do Pacto de Estabilidade Âmbito de aplicação da contribuição de sustentabilidade e Crescimento e do Tratado de Estabilidade, Coordenação 1 — A CS incide sobre todas as pensões pagas por um e Governação da União Económica e Monetária (Tratado sistema público de proteção social a um único titular inde- Orçamental). pendentemente do fundamento subjacente à sua concessão. 4.º 2 — Para efeitos do disposto no número anterior, Sem prejuízo do que antecede, as normas em causa são entende-se por pensões, para além das pensões pagas ao suscetíveis de violar princípios e normas constitucionais abrigo dos diferentes regimes públicos de proteção social, como o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a pen- Constituição e o princípio da proteção da confiança, ínsito sionistas, aposentados ou reformados no âmbito de regi- ao princípio do Estado de direito constante do artigo 2.º da mes complementares, independentemente da designação Constituição, tal como resulta da interpretação que destes das mesmas, nomeadamente, pensões, subvenções, sub- princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal sídios, rendas, seguros, bem como as prestações vitalícias Constitucional, em especial nos acórdãos n.º 353/2012, devidas por força de cessação de atividade, processadas n.º 187/2013, n.º 862/2013 e n.º 413/2014. e postas a pagamento pelas seguintes entidades: 5.º O presente pedido não visa pôr em causa a necessidade a) Instituto da Segurança Social, I. P. — Centro Na- e urgência da adoção de medidas que garantam o cum- cional de Pensões (ISS, I. P./CNP) no quadro do sistema primento das obrigações internacionais assumidas pelo previdencial da segurança social; Estado Português mas, tão-só, assegurar que, em face da b) CGA, I. P.; existência das dúvidas de constitucionalidade menciona- c) Caixa de Previdência dos Advogados e Solicita- das no número anterior, tais medidas passam o crivo da dores (CPAS) no quadro do regime de proteção social conformidade com a Lei Fundamental, de modo a instilar próprio. 4692 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 Artigo 4.º podem ficar sujeitas a outras regras de atualização que Cálculo da contribuição de sustentabilidade garantam adequados meios de subsistência. 1 — A CS incide sobre o valor das pensões mensais Entende o Requerente que estas disposições são susce- definidas no artigo 2.º tíveis de violar princípios e normas constitucionais como 2 — Para a determinação do valor da pensão mensal, o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Cons- considera-se o somatório das pensões pagas a um único tituição e o princípio da proteção da confiança, ínsito ao titular pelas entidades referidas no n.º 2 do artigo 2.º princípio do Estado de direito constante do artigo 2.º da 3 — A aplicação da CS obedece às seguintes re- Constituição, tal como resulta da interpretação que destes gras: princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal a) 2 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal Constitucional, em especial nos Acórdãos n.os 353/2012, até € 2 000; 187/2013, 862/2013 e 413/2014. b) 2 % sobre o valor de € 2 000 e 5,5 % sobre o rema- B. Enquadramento do objeto do pedido no regime ins- nescente das pensões de valor mensal até € 3 500; tituído pelo Decreto n.º 262/XII c) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor men- 7 — As normas objeto de fiscalização são relativas a sal superior a € 3 500. duas das medidas estabelecidas pelo Decreto n.º 262/XII: tanto as normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º como 4 — Nos casos em que da aplicação da CS resulte uma as normas constantes dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º dizem res- pensão mensal total ilíquida inferior a € 1 000, o valor da peito à medida que estabelece a contribuição de sustentabi- pensão em pagamento é mantido nos seguintes termos: lidade; por sua vez, as normas constantes dos n.os 1 a 4 do a) Pela atribuição de um diferencial compensatório, artigo 6.º referem-se à medida relativa à revisão da forma a cargo do sistema público de pensões responsável pelo de atualização anual das pensões do sistema previdencial pagamento da pensão, quando estejam em causa pensões e do regime de proteção social convergente. de montante ilíquido superior aos valores mínimos le- No que se refere ao primeiro grupo de normas, o al- galmente garantidos e igual ou inferior a € 1 000; cance prescritivo das mesmas só é determinável no qua- b) Pela atribuição do complemento social quando dro do regime da contribuição de sustentabilidade no seu estejam em causa pensões mínimas do regime geral de conjunto (artigos 1.º a 5.º do Decreto n.º 262/XII). Por- segurança social. que assim é, começamos pela caracterização do regime normativo da contribuição de sustentabilidade (cf., infra 5 — Na determinação da taxa de CS aplicável, o 8 a 13), de seguida, procedemos à análise do segundo 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são con- grupo de normas, as quais se referem à medida relativa siderados mensalidades autónomas. à revisão da forma de atualização anual das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social con- Artigo 6.º vergente (cf., infra 13 a 15) e, uma vez examinadas, em Atualização das pensões separado, as normas relativas a cada uma das medidas, passaremos ao enquadramento de cada uma delas no re- 1 — O Governo em articulação com os parceiros gime instituído pelo Decreto n.º 262/XII (cf., infra 16-17). sociais procede à revisão da forma de atualização anual A medida que estabelece a contribuição de sustenta- das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente, tendo por base indicadores bilidade de natureza económica, demográfica e de financiamento 8 — Através da norma constante do artigo 1.º do De- das pensões do sistema previdencial e do regime de creto n.º 262/XII é criada a contribuição de sustentabilidade proteção social convergente, designadamente: e o primeiro aspeto a dilucidar é a delimitação do respetivo âmbito de aplicação. a) O crescimento real do produto interno bruto; Nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 2.º, a b) A variação média anual do índice de preços no contribuição de sustentabilidade incide sobre todas as pen- consumidor, sem habitação; sões pagas por um sistema público de proteção social a um c) A evolução da população em idade ativa e dos único titular independentemente do fundamento subjacente beneficiários; à sua concessão, entendendo-se como tal, para além das d) A evolução da população idosa e dos reformados pensões pagas ao abrigo dos diferentes regimes públicos de e pensionistas; proteção social, todas as prestações pecuniárias vitalícias e) Outros fatores que contribuam para a sustentabi- lidade dos sistemas públicos de pensões. devidas a pensionistas, aposentados ou reformados no âmbito de regimes complementares, independentemente 2 — Da aplicação das regras de atualização anual da sua designação, nomeadamente, pensões, subvenções, das pensões não pode resultar uma redução do valor subsídios, rendas, seguros, bem como as prestações vita- nominal das pensões. lícias devidas por força de cessação de atividade. 3 — Sempre que em determinado ano a atualização Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 4.º, para a das pensões seja negativa, o valor das pensões mantém- determinação do valor da pensão mensal, considera-se -se, sendo o seu valor corrigido em futura atualização o somatório das pensões pagas a um único titular pelas positiva por dedução do efeito negativo acumulado em entidades referidas no n.º 2 do artigo 2.º, ou seja, o Centro anos anteriores. Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, I. P., 4 — As pensões mínimas e as pensões e outras pres- no quadro do sistema previdencial da Segurança Social, tações do subsistema de solidariedade e do regime de a Caixa Geral de Aposentações, I. P., e a Caixa de Previ- proteção social convergente de natureza não contributiva dência dos Advogados e Solicitadores. Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4693 Do teor dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º decorre que são abran- de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, ou gidas pensões pagas por um sistema público de proteção das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos social, ou seja: de pensões. Tal significa que, na medida em que, além das prestações a cargo do designado primeiro pilar, engloba a) pensões do sistema previdencial, o qual, nos ter- apenas prestações do regime público de capitalização, a mos do disposto no artigo 53.º da Lei n.º 4/2007, de 16 medida de contribuição de sustentabilidade não abrange de janeiro (alterada pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de de forma integral o designado segundo pilar do sistema de dezembro), que aprova as bases gerais do sistema de segurança social, nomeadamente as prestações associadas segurança social, abrange o regime geral de segurança a planos de pensões criados por regimes previdenciais social aplicável à generalidade dos trabalhadores por de natureza complementar de iniciativa empresarial ou conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os coletiva (cf. artigos 81.º, n.º 1, e 83.º da Lei n.º 4/2007, regimes especiais, bem como os regimes de inscrição de 16 de janeiro). facultativa abrangidos pelo n.º 2 do artigo 51.º desse 11 — Em ordem a delimitar rigorosamente o âmbito diploma legal; de aplicação da contribuição de sustentabilidade, importa b) pensões do regime de proteção social conver- ainda conjugar o disposto no artigo 2.º com o disposto no gente (Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, alterada pela artigo 3.º do Decreto n.º 262/XII, o qual vem afastar do âm- Lei n.º 10/2009, de 10 de março); bito de aplicação da medida certas prestações que, de outro c) pensões do regime público de capitalização do sis- modo, seriam abrangidas pelo disposto no artigo 2.º tema complementar (artigo 82.º da Lei n.º 4/2007, de 16 Nos termos desse artigo 3.º, ficam excluídas as seguintes de janeiro, e Decreto-Lei n.º 26/2008, de 22 de fevereiro); prestações: d) pensões do regime da Caixa de Previdência dos Ad- vogados e Solicitadores (CPAS) (Regulamento da Caixa a) Indemnizações compensatórias correspondentes atri- de Previdência dos Advogados e Solicitadores, aprovado buídas aos deficientes militares, abrangidos pelo Decreto- pela Portaria n.º 487/83, de 27 de abril, e alterado pelas -Lei n.º 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos- Portarias n.os 623/88, de 8 de setembro, e 884/94, de 1 -Leis n.os 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, de outubro, e pelo Despacho n.º 22.665/2007, de 7 de 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, setembro de 2007, dos Ministros da Justiça e do Traba- de 22 de julho, e pelas Leis n.os 46/99, de 16 de junho, e lho e da Solidariedade Social, publicado no Diário da 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90, de República, 2.ª série, n.º 188, de 28 de setembro de 2007). 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei 9 — Atendendo à amplitude da formulação do n.º 1 do n.º 250/99, de 7 de julho; artigo 2.º, bem como do corpo do n.º 2 desse mesmo preceito, b) Pensões indemnizatórias auferidas pelos deficientes poder-se-ia questionar se seriam ainda abrangidas pensões do militares ao abrigo do Estatuto da Aposentação, aprovado subsistema de solidariedade do sistema de proteção social de pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro; cidadania da segurança social, o qual, nos termos do disposto c) Pensões de preço de sangue auferidas ao abrigo do no artigo 39.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, abrange Decreto-Lei n.º 466/99, de 6 de novembro, alterado pelo o regime não contributivo, o regime especial de segurança Decreto-Lei n.º 161/2001, de 22 de maio; social das atividades agrícolas e os regimes transitórios ou d) Pensões dos deficientes militares transmitidas ao outros formalmente equiparados a não contributivos. cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto, Porém, tendo em conta o inciso final da alínea a) do n.º 2 que seguem o regime das pensões de sobrevivência aufe- do artigo 2.º («[...] no quadro do sistema previdencial da ridas ao abrigo do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 240/98, segurança social»), pode concluir-se que, no que respeita de 7 de agosto; ao sistema de segurança social, apenas são abrangidas e) Rendas vitalícias, resgates e transferências pagas no pensões do sistema previdencial. Essa interpretação é ainda âmbito do Decreto-Lei n.º 26/2008, de 22 de fevereiro; confirmada pelo teor da «Exposição de Motivos» que f) Pensões relativas a grupos fechados de beneficiários acompanhou a Proposta de Lei n.º 236/XII, na parte em que cujos encargos são suportados através de provisões trans- caracteriza o sistema público de pensões português como feridas para os sistemas públicos de pensões, bem como sendo composto «[...] pelo sistema previdencial e pelo as pensões e subvenções automaticamente atualizadas por regime de proteção social convergente, abrangendo ainda indexação à remuneração de trabalhadores no ativo. o regime gerido pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores» (DAR II, Série-A n.º 130/XII/3, de 16 de 12 — É sobre o valor das pensões mensais definidas junho de 2014, pág. 37). Embora se trate de uma caracte- no artigo 2.º do Decreto n.º 262/XII, com a delimitação já rização imprecisa, ela deixa claro que se não visou incluir efetuada, que vai incidir a contribuição de sustentabilidade no âmbito da contribuição de sustentabilidade pensões do (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto n.º 262/XII), sendo que, para subsistema de solidariedade do sistema de proteção social a determinação do valor da pensão mensal, considera-se de cidadania da segurança social. o somatório das pensões pagas a um único titular pelas 10 — Com esta precisão, apenas ficam incluídas no entidades referidas no n.º 2 do artigo 2.º (artigo 4.º, n.º 2, âmbito aplicativo da norma do artigo 2.º prestações pro- do Decreto n.º 262/XII). cessadas e postas a pagamento por três entidades públicas A taxa efetiva é de 2 % para pensões até € 2000; de 2 % (aqui incluindo, dada a sua natureza de pessoa coletiva de a 3,5 % para pensões entre € 2000 e € 3500 (2 % sobre o direito público, a Caixa de Previdência dos Advogados valor de € 2000 e 5,5 % sobre o remanescente até € 3 500), e Solicitadores). Desde logo, estão excluídas prestações e de 3,5 % para pensões acima de € 3500. processadas e postas a pagamento por quaisquer outras Desde logo, importa observar que, conjugando o teor da entidades públicas. Além disso, estão ainda excluídas pres- alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º, segundo o qual se encon- tações pagas por pessoas coletivas de direito privado ou co- tram sujeitas a uma taxa de 2 % a totalidade das pensões operativo, como são os casos, por exemplo, das instituições de valor mensal até € 2 000, com o disposto no n.º 4 desse 4694 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 preceito, não é claro como se operacionaliza tecnicamente efetivas é superior para as pensões situadas no intervalo a cláusula de salvaguarda, nos termos da qual se garante entre € 3750 e € 4611,42 (11 vezes o valor do Indexante que da aplicação da contribuição de sustentabilidade o de Apoios Sociais), e que decorre da diminuição da taxa beneficiário que aufira uma pensão superior a € 1000 não efetiva de 10 % para 3,5 %, o que representa uma redução vê a sua pensão ser reduzida para baixo desse limiar. Faz-se de 65 % no montante de contribuição paga pelo CES [...]. referência à atribuição de um diferencial compensatório Relativamente às pensões brutas entre € 1000 e € 1800, a [artigo 4.º, n.º 4, alínea a)] ou de um complemento social redução do montante é de 42,9 % (e resulta da passagem [artigo 4.º, n.º 4, alínea b)], não estando, no entanto, esses de uma taxa de 3,5 para 2,0 %)». instrumentos normativamente caracterizados nem no De- Mesmo não se tratando aqui ainda da apreciação da creto n.º 262/XII nem por remissão para outros diplomas constitucionalidade da medida (cf., infra, Parte C.), importa legais. Não obstante a referida indeterminação sobre o desde já observar que, sem prejuízo de, no plano da política modus operandi da cláusula de salvaguarda, tal não obsta a legislativa, ser legítimo que se apresente o impacto da me- que se retire do regime legal a fixação de um limiar mínimo dida ora em apreciação por referência a e em comparação inultrapassável, por referência ao montante de € 1000, por com outras medidas com as quais, porventura, a primeira efeito da aplicação da contribuição de sustentabilidade. apresente afinidades, a verdade é que, no plano do Direito, O que parece certo é que se está perante uma cláusula de a afetação de posições jurídicas subjetivas pela medida salvaguarda e não perante um limiar mínimo de isenção ou, da contribuição de sustentabilidade — correspondendo na terminologia da «Exposição de Motivos» que acompa- ao impacto da medida — só pode aferir-se atendendo ao nhou a Proposta de Lei n.º 236/XII, um «patamar de isen- conteúdo das posições jurídicas afetadas. ção». E isso poderá explicar-se por estar em causa uma taxa Não tem assim cabimento a consideração segundo a qual que, de acordo com o regime estabelecido no artigo 4.º, in- as pessoas afetadas pela contribuição de sustentabilidade cide sobre o valor total das pensões auferidas, e não apenas ficam todas numa situação melhor do que aquela em que se sobre o montante da pensão que exceda o valor de € 1000. encontravam na vigência da chamada contribuição extra- Independentemente desse aspeto, e recapitulando, a ordinária de solidariedade (CES). É que a CES, dado o seu taxa efetiva é de 2 % para pensões até € 2000; de 2 % a caráter transitório — o que, entre outros aspetos, implicava 3,5 % para pensões entre € 2000 e € 3500 (2 % sobre o a necessidade da sua renovação em cada lei orçamen- valor de € 2000 e 5,5 % sobre o remanescente até € 3 500), tal — jamais produziu qualquer efeito jurídico modelador e de 3,5 % para pensões acima de € 3500. Tal significa do conteúdo das posições jurídicas subjetivas relativas a que o escalão superior é de € 3500, a partir do qual se prestações do sistema público de segurança social sobre aplica uma taxa fixa de 3,5 %. A este respeito, importa as quais incidia. O conteúdo dessas posições jurídicas considerar que, segundo a «Exposição de Motivos» que manteve-se, pois, nos termos da própria lei, inalterado. acompanhou a Proposta de Lei n.º 236/XII, cumulativa- Face ao que foi dito, no plano estritamente jurídico, é mente à contribuição de sustentabilidade, prevê-se que às inequívoco que a contribuição de sustentabilidade vem pensões superiores a € 3500 venham ainda a ser aplica- afetar negativamente, com caráter duradouro, posições das contribuições de 15 % sobre o montante que exceda jurídicas de que são titulares os atuais beneficiários do 11 vezes o valor do indexante aos apoios sociais (IAS) sistema público de segurança social. mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor, e de 40 % Com efeito, conforme decorre do âmbito de aplicação sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS. da medida e dos demais aspetos do seu regime jurídico, Trata-se, porém, de uma sobretaxa que, eventualmente, estamos perante uma decisão, com caráter duradouro, de será regulada em diploma autónomo e que, supostamente, redução da despesa com prestações sociais — pensões e apenas vigorará integralmente em 2015, uma vez que se equivalente — a cargo de determinadas entidades públicas propõe a redução das referidas taxas em 50 % no ano de que integram o sistema público de pensões. 2016 e a sua extinção no ano de 2017. Não obstante o nomen juris — «contribuição» — poder Ainda sobre os limites, inferior e superior, da pensão sugerir que se estaria perante uma medida do lado da re- sobre os quais incide a contribuição de sustentabilidade, ceita, o que se verifica é que, em rigor, a mesma consubs- bem como sobre o grau de progressividade da taxa efetiva tancia uma redução do valor nominal da pensão. Tal qua- aplicável, importa fazer uma última observação. lificação decorre, além do âmbito de aplicação da medida, Na apresentação da Proposta de Lei n.º 236/XII que está do próprio regime relativo ao modo de processamento da na origem do Decreto n.º 262/XII, a Ministra de Estado aplicação da taxa à pensão e da sua afetação, porquanto e das Finanças afirmou que «[...] cerca de 95 % dos pen- opera através da dedução ao valor da pensão do montante sionistas da segurança social ficam isentos e, no conjunto devido a título de contribuição de sustentabilidade, deter- dos sistemas, ficam totalmente isentos de qualquer con- minado por aplicação da taxa sobre aquela, competindo à tribuição mais de 87 % dos pensionistas» (DAR, 1.ª série, respetiva entidade processadora efetuar essa operação (cf. n.º 101/XII/3, de 27 de junho de 2014, pág. 36). n.os 1 e 2 do artigo 5.º do Decreto n.º 262/XII). De acordo com o Parecer Técnico n.º 2/2014 sobre o Assim, é de rejeitar a interpretação defendida pelo Go- Documento de Estratégia Orçamental: 2014-2018, emitido verno (pág. 49 da «Nota Técnica»), segundo a qual «[a] em 21 de maio de 2014, pela Unidade Técnica de Apoio medida da Contribuição de Sustentabilidade assume a Orçamental da Assembleia da República, «[o] impacto natureza de uma contribuição para a segurança social, decorrente da substituição da CES pela Contribuição de nos mesmos termos em que esta noção foi aplicada e de- Sustentabilidade é positivo para todos os pensionistas, senvolvida pelo TC tanto no Acórdão n.º 187/2013 como sendo as pensões mensais entre € 3750 e € 4611,42 as mais no Acórdão n.º 862/2013 relativamente à Contribuição beneficiadas em termos relativos. Quando comparada com Extraordinária de Solidariedade (CES), tal como configu- a CES, a contribuição de sustentabilidade tem subjacente rada na Lei do Orçamento do Estado para 2013. Trata-se um desagravamento da taxa efetiva para todas as pensões de uma contribuição exigida aos atuais beneficiários das [...] sobre as quais incide. O desagravamento das taxas pensões a pagamento, o que é coerente com a permissão Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4695 geral de o financiamento dos sistemas públicos poder ser por último, «outros fatores que contribuam para a susten- feito também através da participação dos próprios titulares tabilidade dos sistemas públicos de pensões». (cf. Acórdão n.º 187/2013)». A norma constante do n.º 2 do artigo 6.º estabelece uma É certo que no Acórdão n.º 187/2013, embora conside- salvaguarda no sentido de assegurar que da aplicação das rando que a incidência, em geral, de uma obrigação contri- regras de atualização anual das pensões não pode resultar butiva sobre os próprios beneficiários ativos representaria uma redução do valor nominal das pensões. um desvio ao funcionamento do sistema — na medida em No n.º 3 prevê-se que a atualização das pensões seja que introduz uma nova modalidade de financiamento da feita na base de uma espécie de conta corrente, nos termos segurança social que abarca os próprios beneficiários das da qual, conforme já decorre do n.º 2 desse preceito legal, prestações sociais, pondo em causa, de algum modo, o embora da aplicação das regras de atualização anual das princípio da contributividade (artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, pensões não possa resultar uma redução do valor nominal de 16 de janeiro) — o Tribunal não deixou de entender que das pensões, a evolução negativa da pensão verificada no a circunstância de o sistema previdencial assentar funda- ano n é descontada de uma eventual atualização positiva mentalmente no autofinanciamento, através das quotiza- que venha a ocorrer no ano n+1. ções dos trabalhadores e das contribuições das entidades Por último, o n.º 4 vem esclarecer que as pensões mí- empregadoras, não obstaria a que se pudesse recorrer a nimas e as pensões e outras prestações do subsistema de outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas solidariedade e do regime de proteção social convergente fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92.º de natureza não contributiva podem ficar sujeitas a outras da Lei n.º 4/2007. regras de atualização que garantam adequados meios de Simplesmente, nesse aresto estava em causa uma medida subsistência. que, além de incidir sobre prestações relativas ao sistema 14 — Relativamente a esta medida coloca-se, no en- público de pensões, incidia globalmente sobre prestações tanto, uma questão prévia relativa à própria apreciação da privadas de proteção social, exteriores ao sistema público conformidade constitucional. de segurança social, sendo esse aspeto do regime, relativo Independentemente da questão de saber se a medida se ao âmbito de aplicação da medida, determinante para o encontra diretamente associada à contribuição de sustenta- entendimento segundo o qual se não estava aí perante uma bilidade ou constitui um mecanismo autónomo de caráter simples redução do valor da pensão. geral atinente à atualização de pensões, o certo é que o Ora, no que respeita à medida de contribuição de sus- pedido não é suficientemente explícito quanto às razões tentabilidade, como já se disse, relevantes aspetos do seu por que se justifica a apreciação da sua conformidade regime jurídico, como sejam o seu âmbito de aplicação constitucional em fiscalização preventiva. (determinadas entidades públicas que integram o sistema O pedido considera que as normas em causa — incluindo público de pensões) ou o modo de processamento da apli- as faladas disposições do artigo 6.º — «são suscetíveis de cação da taxa à pensão e da sua afetação (dedução do mon- violar princípios e normas constitucionais como o princípio tante devido a título de contribuição de sustentabilidade) da igualdade, previsto no artigo 13.º da Constituição e o sugerem que se está antes perante uma verdadeira redução princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do do valor da pensão. Estado de direito constante do artigo 2.º da Constituição, Além disso, e fundamentalmente, não é sustentável o tal como resulta da interpretação que destes princípios vem entendimento segundo o qual se está perante uma medida sendo feita pela jurisprudência do Tribunal Constitucio- que consubstancia o recurso a uma outra fonte de financia- nal, em especial nos Acórdãos n.os 353/2012, 187/2013, mento do sistema da segurança social, porquanto inexiste 862/2013 e 413/2014». qualquer transferência de meios de fora para dentro do Parece assim admitir que se possam suscitar dúvidas de sistema público de pensões. Do que se trata é de uma me- constitucionalidade, com base na anterior jurisprudência dida interna ao sistema público de pensões que, cortando do Tribunal, também quanto à matéria da atualização das na despesa, visa repor o equilíbrio do saldo de cada regime pensões. por ela abrangido. Porém, nenhum desses arestos, que se pronunciaram A medida relativa à revisão da forma de atualização sobre reduções remuneratórias ou ainda sobre a contri- anual das pensões do sistema previdencial e do regime de buição extraordinária de solidariedade consignadas nas proteção social convergente leis do orçamento de Estado para 2012, 2013 e 2014, ou, 13 — Integram ainda o objeto do pedido de fiscalização no caso do acórdão n.º 862/13, sobre um mecanismo de de constitucionalidade as normas constantes dos n.os 1 a convergência de pensões, abordou concomitantemente 4 do artigo 6.º qualquer questão referente à atualização de pensões ou A norma constante do n.º 1 desse preceito legal de- aplicou nessa perspetiva os princípios da igualdade e da termina que o Governo em articulação com os parceiros proteção da confiança. sociais deve proceder à revisão da forma de atualização Neste condicionalismo, o Tribunal não dispõe de ele- anual das pensões do sistema previdencial e do regime de mentos que lhe permitam, com segurança, caracterizar os proteção social convergente, tendo por base indicadores de fundamentos do pedido, pelo que, nesta parte, dele não natureza económica, demográfica e de financiamento das pode tomar conhecimento. pensões do sistema previdencial e do regime de proteção Enquadramento da contribuição de sustentabilidade no social convergente, indicadores esses que, a título exempli- regime instituído pelo Decreto n.º 262/XII ficativo, vêm enunciados nas alíneas a) a e) dessa mesma 15 — Nos antecedentes pontos ocupámo-nos da carac- disposição e que são os seguintes: «o crescimento real do terização do regime normativo da contribuição de susten- produto interno bruto»; «a variação média anual do índice tabilidade, no pressuposto segundo o qual o sentido das de preços no consumidor, sem habitação»; «a evolução da normas objeto de fiscalização só é determinável no âmbito população em idade ativa e dos beneficiários»; «a evolução do regime da contribuição de sustentabilidade no seu con- da população idosa e dos reformados e pensionistas» e, junto (artigos 1.º a 5.º do Decreto n.º 262/XII). 4696 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 Importa agora proceder ao enquadramento dessa medida Económica e Monetária (Tratado Orçamental), assinado no regime instituído pelo Decreto n.º 262/XII. em Bruxelas em 2 de março de 2012, aprovado pela Re- Nos termos da «Exposição de Motivos» que acompa- solução da Assembleia da República n.º 84/2012, em 13 nhou a Proposta de Lei n.º 236/XII que está na origem do de abril de 2012, e ratificado pelo Decreto do Presidente Decreto n.º 262/XII, a proposta de lei, além de «enquadrada da República n.º 99/2012, de 3 de julho (DAR, 1.ª série pela importância da disciplina orçamental», «dirige-se em n.º 127/XII, de 3 de julho de 2012). concreto à proposta de uma solução para o desafio mais Ainda segundo a exposição de motivos que acompanhou importante que se coloca ao sistema público de segurança a Proposta de Lei n.º 236/XII, «[e]stes compromissos eu- social — o da sua sustentabilidade — mormente no que ropeus estabelecem, em particular, o respeito dos valores diz respeito aos regimes de pensões». máximos de referência de 3 % do Produto Interno Bruto Dessa exposição de motivos resulta ainda que a con- (PIB) para o défice orçamental e de 60 % do PIB para o tribuição de sustentabilidade é uma medida que deve ser rácio de dívida pública, bem como a obrigação de assegu- perspetivada em conjunto com outras medidas estruturais, rar uma situação orçamental equilibrada ou excedentária. no quadro de uma reforma com vista a garantir, em obser- No período de transição para estes objetivos, o Estado vância da equidade intra e intergeracional, a sustentabili- Português deve ainda definir e executar uma trajetória dade do sistema público de pensões. de consolidação que assegure a convergência do saldo Seria expressão dessa intencionalidade o facto de, jun- orçamental estrutural para o objetivo de médio prazo, sob tamente com a contribuição de sustentabilidade, o Decreto pena de ativação de mecanismos de correção automáti- n.º 262/XII, estender, através das alterações marginais à cos. Os compromissos de sustentabilidade das finanças contribuição do trabalhador para os sistemas de previdência públicas estão já incorporados na Lei de Enquadramento social (artigos 7.º e 8.º) e à taxa normal do Imposto sobre o Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto), através Valor Acrescentado (artigos 10.º e 11.º), aos trabalhadores da sétima alteração a essa lei (Lei n.º 37/2013, de 14 de no ativo e à sociedade em geral o esforço exigido com vista junho) aprovada pelos partidos do arco da governação, a garantir a sustentabilidade do sistema público de pensões, que de resto também confirmaram a ratificação do Tratado o que poderia ser entendido como uma preocupação de sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União assegurar a equidade intra e intergeracional, indo assim Económica e Monetária». ao encontro das exigências que, em matéria de reforma C. Os parâmetros constitucionais do sistema público de pensões, decorrem do acórdão do 17 — O sentido e alcance do direito à pensão e da in- Tribunal Constitucional n.º 862/2013. cumbência imposta ao Estado de organizar e manter um Deste modo, a razão de ser do regime instituído pelo sistema de segurança social, como decorrência do direito Decreto n.º 262/XII parece ser o de assegurar que o esforço à segurança social consagrado no artigo 63.º da Consti- de contribuição para a sustentabilidade do sistema público tuição, tem sido clarificado pelo Tribunal Constitucional de segurança social seja repartido de um modo equilibrado em diversa jurisprudência (Acórdãos n.os 349/91, 318/99, por todos os portugueses. A par dos atuais beneficiários do 188/2009, 3/2010 e 187/13) e, por último, no acórdão sistema, a quem é exigida uma parte desse esforço através n.º 862/2013. da contribuição de sustentabilidade, são também chamados Não há motivo para deixar de seguir, na linha dessa a contribuir os futuros beneficiários do sistema, através anterior jurisprudência, o entendimento expresso neste do aumento das contribuições dos trabalhadores para os mais recente aresto. sistemas de previdência social, bem como a sociedade em A Constituição não fixa, com caráter de regra suscetí- geral, através do aumento da taxa normal do IVA. vel de aplicação direta e imediata, o sistema de pensões e Nesse sentido depõe o facto de tanto a receita da contri- demais prestações do sistema de segurança social, assim buição de sustentabilidade, como a receita do aumento da como os critérios da sua concessão e valor pecuniário. taxa contributiva, como a receita proveniente do aumento Caberá assim ao legislador ordinário, em função das dispo- da taxa normal do IVA serem, respetivamente, afetadas, nibilidades financeiras e das margens de avaliação e opções imputadas ou consignadas ao sistema público de pensões políticas decorrentes do princípio democrático, modelar (cf. artigos 5.º, 9.º e 12.º do Decreto n.º 262/XII). especificamente esses elementos de conteúdo das pensões. 16 — Como foi referido, nos termos da mesma «Expo- Também aqui a liberdade de decisão do legislador é sição de Motivos», além de concretamente dirigido a asse- variável, consoante a maior ou menor determinabilidade gurar a sustentabilidade do sistema público de segurança das regras constitucionais. social mormente no que diz respeito ao regime público de Em certas situações, a margem de conformação do le- pensões, o regime instituído por este diploma não deixa de gislador será necessariamente menor. É o que se verifica ser enquadrado pela importância da disciplina orçamental, com a norma do n.º 4 do artigo 63.º, que garante o princí- pretendendo contribuir para a sustentabilidade das finanças pio — conhecido como «princípio da totalização» — que públicas, com vista a assegurar o cumprimento das obri- impõe a contagem de todo tempo de trabalho realizado para gações decorrentes da participação de Portugal na União o cálculo do montante das prestações: «todo o tempo de Europeia e na área do euro, bem como para a transição trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das para o crescimento económico sustentado. pensões de velhice e invalidez, independentemente do setor No que se refere ao cumprimento de compromissos de atividade em que tiver sido prestado». europeus em matéria orçamental, além das obrigações Todavia, tem sido afirmado que desse princípio não de- da República Portuguesa decorrentes do direito da União corre que o legislador ordinário esteja constitucionalmente Europeia — Tratado sobre o Funcionamento da União vinculado a garantir ao pensionista uma pensão rigoro- Europeia, protocolo e regulamentos que integram o qua- samente correspondente ao das remunerações registadas dro normativo de coordenação e governação da União durante o período contributivo, não se podendo falar num Económica e Monetária — é feita referência ao Tratado «princípio da equivalência entre contribuições e montan- sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União tes da prestação», já que o sistema previdencial assenta Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4697 em mecanismos de repartição e não de capitalização (cf. 379). E quanto aos direitos já consolidados, no Acórdão Acórdão n.º 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num n.º 187/2013 considerou-se o seguinte: «o reconhecimento outro acórdão que «a Constituição da República Portuguesa do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não consagra em qualquer das suas normas ou princípios a não afastam, à partida, a possibilidade de redução do mon- exigência de que se tenha em consideração, como critério tante concreto da pensão. O que está constitucionalmente para o cálculo do montante das pensões de reforma, o mon- garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo tante da retribuição efetivamente auferida pelo trabalhador montante, a título de pensão». no ativo. Pode — e, numa certa perspetiva, haverá mesmo No entanto, importa reafirmar que o legislador, na con- que — distinguir-se entre a necessária consideração de formação que faz, em cada momento histórico, do direito todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposição à pensão está juridicamente vinculado pelas normas e de utilização, como critério de cálculo do valor da pensão, princípios constitucionais. Assim, apesar de um inequí- do montante dos rendimentos realmente auferidos» (cf. voco reconhecimento de que o legislador possui liberdade Acórdão n.º 675/2005). para alterar as condições e requisitos de fruição e cálculo 18 — Neste condicionalismo, o legislador possui mar- das pensões, mesmo em sentido mais exigente, ele tem gem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final de respeitar vários limites constitucionalmente impostos, do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais nomeadamente os que derivam do princípio do Estado pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma de Direito. Deste modo, as alterações que o legislador e imediatamente decorrente do texto constitucional, do pretenda levar a cabo têm de se fundar em motivos justi- direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito ficados — designadamente a sustentabilidade financeira a uma determinada pensão. O direito a uma determinada do sistema —, não podendo afetar o mínimo social, os pensão só adquire conteúdo preciso através da legislação princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, ordinária. Pelo que a sua «vinculatividade jurídica» é «uma e da proteção da confiança. criação infraconstitucional». Apenas a partir do momento 19 — O Estado português cumpriu a «incumbência» em que o legislador ordinário fixa, com elevado grau de que lhe foi atribuída pelo artigo 63.º da CRP definindo um precisão e de certeza, o conteúdo do direito exigível do sistema de segurança social que inclui, enquanto uma da Estado, o direito à pensão adquire na ordem jurídica um suas componentes, o sistema previdencial. De acordo com a «grau pleno de definitividade e densidade» (cf. JORGE Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de REIS NOVAIS, Direitos Sociais, teoria jurídica dos direitos janeiro) este sistema visa garantir «prestações pecuniárias sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra Editora, substitutivas do rendimento do trabalho perdido» em con- 2010, pág. 148). sequência de certas «eventualidades», nas quais se inclui, Alguns autores defendem que, a partir do momento que entre outras, a invalidez, a doença e a velhice (artigos 50.º seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, e 51.º da Lei de Bases). O «sistema» é estruturado em torno ela passará a «integrar a norma de direito fundamental», de alguns princípios fundamentais, princípios esses que são correspondendo a faculdades, pretensões ou direitos parti- a expressão da livre escolha que o legislador ordinário fez, culares integráveis no direito fundamental como um todo. na sua necessária tarefa de concretizar o programa aberto Não obstante, isso não significa uma absoluta intangibi- do artigo 63.º da CRP. lidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito Assim, entre nós, o direito à pensão adquire-se, de passa a beneficiar da proteção específica correspondente, acordo com o princípio da contributividade (artigo 54.º nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de da Lei de Bases), mediante o cumprimento, por parte do Direito, como a proteção da confiança ou da proporcio- seu titular e de outras entidades, de certas e determinadas nalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos obrigações (artigos 55.º a 57.º da mesma lei), que sendo com observância desses mesmos princípios. devidas ao longo do tempo, são o pressuposto necessário O direito à pensão está, aliás, particularmente depen- da formação, também ao longo do tempo, do direito a vir dente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, a perceber, terminada a vida ativa, a «prestação pecuniária nesse sentido, mais permeável «à pressão da conjuntura», substitutiva do rendimento do trabalho». Tal é o resultado sobretudo, nos períodos mais críticos de dificuldades eco- de uma outra opção do legislador, expressa num outro nómicas. Essa especial vulnerabilidade justifica-se não princípio estruturante do sistema, desta vez relativo ao seu apenas com o facto de o direito à pensão alocar recursos próprio modo de financiamento: na verdade, e de acordo financeiros imediatos, mas também devido à própria es- com o disposto no artigo 90.º da Lei de Bases, as presta- trutura do direito. O direito à pensão tem na sua formação ções substitutivas dos rendimentos do trabalho devem ser uma estrutura temporal de média e longa duração, pelo que, financiadas por quotizações dos trabalhadores e por con- durante a vida da prestação, os contextos socio-económicos tribuições das entidades empregadoras. Finalmente, cum- que enquadram a atividade legislativa podem alterar-se pridos estes requisitos, — que são portanto o pressuposto radicalmente. causal do direito a perceber a prestação correspondente à Por outro lado, para além da sua duração prolongada, pensão, a partir do certo período de tempo que é definido as pensões são ainda particularmente dependentes dessa em outros lugares do sistema — o montante da prestação «reserva do possível», pelo simples facto da sua inserção a que se tem direito corresponde a um quantum que, além no sistema solidário de prestação do contrato geracional. de ser definido (princípio do benefício definido), é determi- Ora, num sistema previdencial de repartição, os benefi- nado em função das quotizações feitas e das contribuições ciários não podem ignorar os riscos envolvidos, com a realizadas (artigos 57.º e 62.º). possibilidade de alteração dos direitos em formação, não Em cumprimento do princípio da complementaridade se podendo defender que se reconhece, sem exceções, (artigo 15.º), a esta forma de proteção social pública po- um «princípio da intangibilidade no que toca ao quantum dem associar-se formas de proteção social, cooperativas, das pensões» (JOÃO CARLOS LOUREIRO, Adeus ao mutualistas e privadas, que devem ser articuladas entre si Estado Social?, Coimbra Editora, 2010, págs. 166, 170 e de forma a «melhorar a cobertura das situações abrangidas 4698 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 e promover a partilha das responsabilidades nos diferentes 21 — Contudo, tal não significa que o poder de autor- patamares da proteção [social]». Este princípio da com- revisibilidade das leis seja um poder ilimitado. O exercí- plementaridade tem tradução no regime estabelecido a cio do poder de autorrevisibilidade, embora assente num partir do artigo 81.º da Lei de Bases, onde se definem as princípio que é matricial para a conformação da ordem modalidades de que pode revestir esta componente do constitucional portuguesa — o que determina que essa sistema de segurança social, designada como «sistema ordem se funda antes do mais nos procedimentos que são complementar». A definição surge como necessária, não só próprios de uma democracia pluralista — há de conhecer face à indeclinável tarefa estadual de articulação entre as limites, e esses decorrerão da necessária coexistência entre várias formas, públicas e não públicas, de proteção social o princípio do pluralismo democrático e outros princípios (artigo 15.º), como face ao princípio do primado da respon- constitucionais. sabilidade pública, que, nos termos do artigo 14.º da Lei de O Estado de direito é um estado de segurança jurídica. Bases, «consiste no dever do Estado de criar as condições E a segurança exige que os cidadãos saibam com o que necessárias à efetivação do direito à segurança social e de podem contar, sobretudo nas suas relações com os poderes organizar, coordenar e subsidiar o [seu] sistema». públicos. Saber com o que se pode contar em relação aos Estas são pois as linhas gerais que definem o modo atra- atos da função legislativa do Estado é coisa incerta ou vés do qual o legislador ordinário cumpriu a «incumbên- vaga, precisamente porque o que é conatural a essa fun- cia» que lhe é devolvida nos termos do artigo 63.º da CRP. ção é a possibilidade, que detém o legislador, de rever ou 20 — Face a estes dados, a medida agora em juízo, ao alterar, de acordo com as diferentes exigências históricas, implicar essencialmente a redução, a título definitivo, de opções outrora tomadas. Contudo, a possibilidade de al- pensões já em pagamento, surge, no contexto do «sistema» teração dessas opções, se é irrestrita (uma vez cumpridas que acabámos de descrever, e que foi modelado pela lei em as demais normas constitucionais que sejam aplicáveis) cumprimento de uma injunção constitucional, como uma quando as novas soluções legislativas são pensadas para limitação de dois princípios estruturantes desse mesmo valer apenas para o futuro, não pode deixar de ter limites sistema, a saber, o da contributividade e o do benefício sempre que o legislador decide que os efeitos das suas definido. Na verdade, uma vez redefinido in pejus, pelo escolhas hão de ter, por alguma forma, certa repercussão legislador, o montante de uma pensão de que já se bene- sobre o passado. ficia, não só deixa de ser garantida a tendencial corres- A Constituição não proíbe, em geral, que as novas es- pondência entre esse montante e a «carreira contributiva» colhas legislativas — tomadas pelo legislador ordinário que foi o pressuposto causal da aquisição do direito à no quadro da sua estrutural habilitação para rever opções pensão (princípio contributivo), como sobretudo, é posto antes tomadas por outros legisladores históricos — façam repercutir os seus efeitos sobre o passado. Mas, para além em causa o princípio segundo o qual esse montante seria disso, não proíbe nem pode proibir genericamente que o certo (princípio do benefício definido). legislador recorra a uma «técnica» de modelação da re- Tal não é contudo suficiente para que se considere cons- percussão dos efeitos das suas escolhas em face da varia- titucionalmente proibida a medida legislativa de redução bilidade dos graus de intensidade de que ela pode revestir. definitiva de pensões. Na verdade, a repercussão sobre o passado [das novas Só seria assim se se admitisse uma proibição geral de escolhas legislativas] pode assumir uma intensidade forte retrocesso social, em matéria de direitos sociais, no sentido ou máxima, sempre que a lei nova faça repercutir os seus de que nunca poderia ser criado um novo regime legal que efeitos sobre factos pretéritos, praticados ao abrigo de lei pudesse afetar qualquer situação jurídica que se encon- anterior, redefinindo assim a sua disciplina jurídica. Mas trasse abrangida pela lei anterior. pode também assumir uma intensidade fraca, mínima ou de Este princípio não pode ser aceite, no entanto, com esta grau intermédio, sempre que a lei nova, pretendendo em- amplitude, sob pena de destruir a autonomia da função bora valer sobre o futuro, redefina a disciplina de relações legislativa, cujas características típicas, como a liberdade jurídicas constituídas ao abrigo de um (diverso) Direito constitutiva e a autorrevisibilidade, seriam praticamente anterior. Neste último caso, designa-se este especial grau eliminadas se, em matérias tão vastas como os direitos de repercussão dos efeitos das novas decisões legislativas sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente como sendo de «retroatividade fraca, imprópria ou inautên- o nível de realização e a respeitar em todos os casos os tica», ou ainda, mais simplesmente, de «retrospetividade». direitos por ele criados. Como quer que seja, e não sendo o recurso por parte do Torna-se assim necessário harmonizar a estabilidade legislador a qualquer uma destas formas de retroação da da concretização legislativa já alcançada no domínio dos eficácia dos seus atos genericamente proibida pela Cons- direitos sociais com a liberdade de conformação do le- tituição, a convocação legislativa de qualquer uma destas gislador. E essa harmonização implica que se distingam técnicas não deixa de colocar problemas constitucionais, as situações onde a Constituição contenha uma ordem face justamente ao imperativo de segurança jurídica que de legislar suficientemente precisa e concreta, em que decorre do princípio do Estado de direito. a margem de liberdade do legislador para retroceder no É, com efeito, evidente que a repercussão sobre o pas- grau de proteção já atingido é necessariamente mínima, sado das novas escolhas legislativas, qualquer que seja a daquelas outras em que a proibição do retrocesso social forma ou o grau de que se revista, diminui ou fragiliza a está limitada pelo princípio da alternância democrática faculdade, que os cidadãos de um Estado de direito devem e opera apenas quando a alteração redutora do conteúdo ter, de poder saber com o que contam, nas relações que es- do direito social afete a «garantia da realização do con- tabelecem com os órgãos de poder estadual. Precisamente teúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» ou por isso, a Constituição proibiu expressamente o recurso, implique, pelo «arbítrio ou desrazoabilidade manifesta por parte do legislador, à retroatividade forte, sempre que a do retrocesso», a violação da proteção da confiança (cf. medida legislativa que a ela recorre implicar intervenções Acórdãos n.os 509/2002 e 188/2009). gravosas na liberdade e (ou) no património das pessoas, Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4699 assim sucedendo quando estejam em causa restrições a di- Posteriormente, o Acórdão n.º 128/2009, e depois reitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3), a definição dele, entre outros, os Acórdãos n.os 188/2009, 187/2013 de comportamentos criminalmente puníveis (artigo 29.º, e 862/2013, vieram desenvolver um modelo de «testes». n.º 1), ou a criação de impostos ou definição dos seus ele- De acordo com este modelo, para que haja lugar à tutela mentos essenciais (artigo 103.º, n.º 3). A razão pela qual jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em a Constituição exclui a possibilidade de existência de leis primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) te- retroativas nesses casos reside precisamente na intensidade nha encetado comportamentos capazes de gerarem nos da condição de insegurança pessoal que do contrário re- privados «expectativas» de continuidade; depois, devem sultaria no quadro de um Estado de direito democrático tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em como é aquele que o artigo 2.º institui. boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito Dito isto, resta concluir que o facto de não haver uma planos de vida tendo em conta a perspetiva de continui- proibição constitucional explícita de, noutros casos, se dade do «comportamento estadual»; por último, é ainda recorrer às formas graduais e muito variáveis de «retroati- necessário que não ocorram razões de interesse público vidade própria» ou «imprópria» não significa que o recurso que justifiquem, em ponderação, a não continuação do a qualquer uma destas formas esteja sempre e em qualquer comportamento que gerou a situação de expectativa. circunstância à disposição do legislador ordinário. O prin- A aplicação deste método, assim explicitado pelo Tri- cípio segundo o qual o poder legislativo está genericamente bunal, a um caso concreto pressupõe antes do mais que habilitado pela Constituição a atribuir às suas decisões, por se determine, com precisão, se, nesse caso, a norma sob diferentes formas e em diferentes graus, eficácia para o juízo fez protrair os seus efeitos sobre o passado e com que passado, conhece limites. E estes decorrem da necessária grau de intensidade o fez. Na circunstância de ser positiva convivência entre este princípio e o princípio do Estado de a resposta a esta questão, haverá ainda que valorar à luz direito, na sua dimensão de «segurança jurídica». da Constituição as «expectativas» dos particulares, que 22 — O método a adotar na resolução deste específico confiaram na inexistência da projeção sobre o passado dos problema constitucional, decorrente da necessária conci- efeitos das novas decisões legislativas. E essa valoração só liação entre o princípio democrático, que sustenta a autor- pode incidir sobre a consistência das posições jurídicas sub- revisibilidade das leis, e o princípio do Estado de direito, jetivas definidas à luz do Direito anterior, e que vêm agora, que sustenta os limites impostos a esta autorrevisibilidade pela lei nova, a ser afetadas. Na verdade, as «expectativas» por exigências de segurança jurídica, foi explicitado pelo dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 287/90. Aí se disse ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis que, especialmente nos casos em que o problema se apre- no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém senta com contornos mais delicados — e que são aqueles de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, em que ocorre a chamada «retroatividade imprópria ou inau- para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das têntica», também designada como «retrospetividade», nos alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de quais a norma jurídica nova, conquanto pretenda ter efeitos direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo só para o futuro, incide sobre relações jurídicas já existentes, pelo qual a Constituição os valora. O ponto é importante. constituídas ao abrigo de Direito anterior — haveria que É que, como se disse no Acórdão n.º 862/2013, quanto ponderar. E que a ponderação deveria ser feita entre o peso mais consistente for o direito do particular, mais exigente a dar à «confiança» e «boa-fé» dos cidadãos, que legitima- deverá ser o controlo da proteção da confiança. mente contavam ou esperavam a manutenção da disciplina 23 — No presente caso, estão em juízo medidas con- jurídica ao abrigo da qual a sua situação, perante o Direito, tidas num decreto da Assembleia da República (Decreto fora anteriormente definida, e o peso a dar às razões pelas n.º 262/XII) que visam essencialmente reduzir, a título quais as alterações legislativas vinham «afetar» as suas definitivo, o montante de pensões já em pagamento, e expectativas legítimas. Mais se concluiu que o resultado que, nos termos do seu artigo 14.º, deverá entrar em vigor da ponderação só poderia ser favorável a estas últimas ex- a partir de 1 de janeiro de 2015. pectativas, reconhecendo-lhes uma superior consistência ou Contudo, não obstante a nova disciplina jurídica das um maior peso relativamente ao segundo índice a ponderar, pensões pretender produzir efeitos apenas para o futuro, a naqueles casos em que a sua afetação se mostrasse inadmis- verdade é que ela se repercute sobre o passado, na medida sível, arbitrária ou demasiado onerosa. O significado dado em que vem redefinir posições jurídico-subjetivas consti- a estes últimos termos foi também explicitado: tuídas ao abrigo de lei anterior. Como já se viu, o direito ao recebimento de uma pensão, Em que se traduz esta «inadmissibilidade, arbitrarie- a título de prestação substitutiva dos rendimentos de um dade ou onerosidade excessiva». trabalho que antes se realizou, constitui-se mediante o A ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, cumprimento de certas e determinadas obrigações que a lei nomeadamente, pelos dois seguintes critérios: determina, e que são, não apenas o pressuposto necessário a) afetação de expectativas, em sentido desfavorável, da aquisição do direito (no momento igualmente definido será inadmissível, quando constitua uma mudança da pelo sistema legal) mas também a medida do benefício ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários que, chegado o momento certo, se passará a receber. Quer das normas dela constantes não possam contar; e ainda isto dizer que, se é verdade que o direito à pensão é um b) quando não for ditada pela necessidade de direito líquido e certo nos termos da lei, também é verdade salvaguardar direitos ou interesses constitucional- que a sua formação implicou um processo longo, que se mente protegidos que devam considerar-se pre- foi protraindo no tempo. Para cada uma das fases desse valecentes (deve recorrer-se, aqui, ai princípio da processo houve direito aplicável, que determinava o regime proporcionalidade, explicitamente consagrado, a pro- e o quantum das obrigações que se deveriam cumprir, a pósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 idade a partir da qual o direito a receber o benefício se do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª revisão. constituiria na esfera jurídica do contribuinte-beneficiário, 4700 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 e o montante definido em que ele se traduziria. Assim, no seu todo) de proteção das pessoas na velhice, quando a qualquer alteração legislativa que viesse a incidir sobre a obtenção de rendimentos provenientes do trabalho já não redefinição de uma qualquer destas fases antes da aquisição é existencialmente possível — se ao legislador compete a final do direito à pensão seria, para os quadros conceituais determinação do como da obtenção da pensão, mas já não das relações das leis no tempo, sempre «retrospetiva» ou a decisão quanto ao seu se —, então, haverá que concluir «impropriamente retroativa», na exata medida em que que a mesma CRP não é valorativamente neutra quanto ao vinha redefinir a disciplina jurídica de uma relação que se modo pelo qual o direito à pensão já recebida é afetado. Não estabelecera entre o contribuinte-beneficiário e a comuni- obstante se tratar de um direito criado por lei ordinária, e, dade no seu todo (através do sistema de segurança social) por isso mesmo, por lei ordinária revisível, a forma da sua a partir do momento em que aquele iniciara a sua carreira afetação não se pode processar num quadro de indiferença contributiva. Disto mesmo se deu aliás conta o Tribunal constitucional: estão em causa, neste domínio, as mesmas nos exemplos dos Acórdãos n.os 302/2006, 188/2009 e opções de valor que justificam a previsão, pela CRP, da 3/2010, quando estavam em juízo, precisamente, novos necessária existência de um sistema de segurança social regimes legais que alteravam regras preexistentes sobre o que «incumbe ao Estado organizar»; as mesmas opções de processo, já iniciado mas ainda não concluído, de forma- valor que estão presentes nas normas que definem os pro- ção do direito ao recebimento de pensões. Em todas estas gramas e tarefas estaduais (artigo 9.º); as mesmas opções situações o Tribunal invocou o parâmetro da proteção da de valor que são inerentes a uma República que se empenha confiança para poder sustentar o seu julgamento — que na construção de uma «sociedade solidária» (artigo 1.º). em nenhum destes casos foi de acolhimento da inconsti- É, pois, no contexto destas valorações que se deve medir tucionalidade — precisamente porque considerou que a e avaliar a densidade das expectativas legítimas dos par- lei nova, se bem que fixando os seus efeitos apenas para ticulares à não afetação dos direitos de que são titulares. o futuro, não deixava de redefinir o passado em termos E, nesse contexto, não pode deixar de concluir-se que, jurídico-constitucionalmente relevantes. sendo densas tais expectativas, a necessidade de tutela da Contudo, se assim é para as situações em que a lei nova confiança na sua não frustração o é igualmente. vem redefinir os termos em que deve decorrer o processo A este ponto acresce um outro. de formação do direito à pensão, por maioria de razão No domínio de um sistema previdencial como o nosso, o será nas situações em que, como no presente caso, a que, como vimos, se financia (artigo 90.º da Lei de Bases mudança legislativa se traduz numa alteração in pejus do da Segurança Social), quanto a prestações substitutivas dos montante de uma pensão já em pagamento. Nestas circuns- rendimentos do trabalho, através de «quotizações dos tra- tâncias, a lei nova, se bem que não formalmente aplicável balhadores» e de «contribuições das entidades patronais», a factos pretéritos, opera uma acentuada redefinição jurí- a confiança, para além da dimensão estritamente subjetiva dica do passado, alterando os termos de exercício de um com que até agora foi tratada, adquire ainda uma dimensão direito já completamente formado, que a Lei de Bases da objetiva, que se associa à sua própria legitimidade enquanto Segurança Social qualifica apropriadamente como «direito sistema que implica um contrato entre gerações. Se para adquirido». as presentes gerações da população ativa portuguesa — as Assim, se, no caso de alteração das regras de formação que financiam o sistema previdencial através das suas das pensões antes de estas existirem como direitos «fecha- quotizações — a frustração da confiança das gerações dos» para os seus beneficiários, já se mostrava adequado mais velhas, beneficiárias atuais do sistema que financiam, convocar o parâmetro da proteção da confiança para medir puder aparecer como questão constitucionalmente neutra, da admissibilidade da mutação legislativa, por maioria de indiferente ou irrelevante, nenhuma razão terão elas pró- razão o será nos casos em que o que está em causa é uma prias (as gerações presentes de contribuintes) para confiar alteração que incide sobre o montante de uma pensão que já na subsistência do modelo para o qual contribuem. Ainda se recebe. É que, nestes casos, e como se disse no Acórdão por este motivo, a inexistência de uma tutela forte das n.º 862/2013, «o beneficiário viu entrar na sua esfera jurí- «expectativas legítimas» dos pensionistas à não redução dica um direito subjetivo com contornos exatos, estando em do montante das suas pensões parece não ser de aceitar. situação de exigir do Estado a prestação que lhe é devida», 24 — A redução definitiva do montante de pensões em pelo que se encontrará à partida «numa situação que carece pagamento é justificada, na exposição de motivos que de uma tutela ainda mais reforçada do que [a de alguém] acompanhou a proposta de lei apresentada à Assembleia que está ainda a formar a sua carreira contributiva». Tanto da República, precisamente pelas exigências decorrentes mais que o conteúdo exato, líquido e certo que esse direito do «contrato entre gerações». E é-o a um triplo título: hoje tem é função das regras jurídicas vigentes aplicáveis primeiro, porque, diz-se, esse contrato não será cumprido ao tempo em que o mesmo [direito] entrou na «esfera se a disciplina orçamental a que está obrigado o Estado jurídica» do seu titular. A consistência da posição jurídica português não for satisfeita; segundo, porque, diz-se, esse que é afetada pela entrada em vigor da lei nova parece ser contrato não será cumprido se a questão da sustentabili- assim, nestas circunstâncias, de grau máximo, para efeitos dade do sistema de segurança social não for, no presente, de um controlo de proteção da confiança. resolvida; terceiro, porque, diz-se, esse contrato não será A verificação da consistência dos direitos aqui afeta- cumprido se a geração presentemente beneficiária do sis- dos, e em função da qual deve ser medida a intensidade tema (os atuais pensionistas) não contribuir ela própria, no das «expectativas legítimas» dos seus titulares à sua não momento atual, para o financiamento do sistema. Assim se afetação, é ainda reforçada se tivermos em conta a forma fundamenta portanto que a medida de redução definitiva como estes direitos são valorados pela Constituição. das pensões já em pagamento seja tida pelo legislador Na verdade, se, como vimos, a CRP não deixou à livre como uma contribuição de sustentabilidade. disposição do legislador ordinário a decisão sobre a exis- O Tribunal não pode deixar de reconhecer o relevante tência ou não existência de uma qualquer forma social ou peso que, à luz da Constituição, detém cada um destes solidária (regulada e coordenada pela comunidade política fundamentos. Se a consistência dos direitos afetados é, Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4701 nos termos dos parâmetros aplicáveis, acentuada, não o proteção da confiança daqueles que modelaram os seus será menos a consistência da necessidade da sua afetação, planos de vida em função de um Direito em certo momento dada a relevância dos direitos ou interesses, também eles vigente se não pode fazer a qualquer preço. Sobretudo, constitucionalmente protegidos, que, de acordo com a não pode deixar de ser contrabalançada com as incertas exposição de motivos apresentada à Assembleia da Re- «expectativas» que, pela natureza das coisas, detêm as pública, a justificam. O ponto é determinante, uma vez gerações presentes de trabalhadores e contribuintes em que o método da ponderação, atrás explicitado, não pode virem mais tarde a beneficiar do mesmo sistema. Tanto ser com rigor aplicado se se não tiver em linha de conta bastaria para que, prima facie, se justificasse que, através o peso específico que possui cada uma dos elementos a da consideração da sustentabilidade, se exigisse aos atuais ponderar. Sendo intenso o grau de não satisfação de um pensionistas um acréscimo de esforço para a manutenção princípio constitucional (neste caso, o princípio segundo do modelo de solidariedade social do qual beneficiam, o qual devem ser protegidas as legítimas expectativas dos modelo esse que não pode deixar de conter equilíbrios pensionistas ao recebimento de um benefício definido e justos no trato entre as diferentes gerações. adquirido ao abrigo de Direito anterior), mais intensa terá A este argumento, que revela só por si o peso dos «di- ainda que ser a razão que justifica essa não satisfação. Quer reitos e interesses constitucionalmente protegidos» que são isto dizer que a afetação dos direitos dos pensionistas só contrapostos aos direitos lesados, justificando portanto, na poderá, neste caso e à luz da Constituição, ser desconsi- ótica do autor da norma, a sua afetação, acresce um outro. derada, se se mostrar que ela é necessária para satisfazer Como vimos, não se encontra na disponibilidade do «direitos e interesses constitucionalmente protegidos que legislador ordinário determinar se existe ou não existe um se devam considerar prevalecentes». «sistema de segurança social» que proteja os cidadãos na E não há dúvidas quanto à relevância constitucional velhice e em outras situações de «falta ou diminuição de que assume a imperatividade de realização de políticas meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho». públicas que assegurem a disciplina orçamental, tal como Como lhe não cabe determinar se incumbe ou não ao Es- esta última é imposta à República, desde logo, pelo Tra- tado organizar e coordenar esse sistema, enquanto primeiro tado sobre o Funcionamento da União Europeia e pelo responsável pelo, e garante último do, seu funcionamento. Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação Estas decisões não se encontram à disposição do legislador na União Económica e Monetária, bem como pelas de- ordinário porque foram já tomadas pela Constituição no mais normas de direito externo ao Estado português e de seu artigo 63.º direito interno que concretizam as obrigações implícitas Daqui decorre que, perante os desequilíbrios tão mani- à referida disciplina. Está em causa, neste domínio, não festos de um sistema de segurança social que, a manter-se apenas o cumprimento leal do dever, constitucionalmente tal como está, poderá obrigar a República a incumprir as assumido, de «empenhamento» de Portugal «no reforço da obrigações de disciplina orçamental que assumiu face identidade europeia» (artigo 7.º, n.º 5, da CRP), mas ainda aos seus parceiros na União Europeia — o que, por seu o cumprimento leal do dever que as gerações presentes turno, poderá implicar que os interesses e os direitos cons- assumem perante as gerações futuras, dever esse que se titucionalmente protegidos das gerações futuras sejam traduz em impedir a existência de uma dívida pública que, sacrificados à satisfação dos direitos e interesses (também onerando e pré-determinando as suas escolhas, diminua constitucionalmente protegidos) das gerações presentes —, a capacidade que não podem deixar de ter essas mesmas o legislador ordinário tem, face à Constituição, o poder de gerações de se conduzir nos termos prescritos, desde logo, modificar o sistema, adequando-o às presentes exigências pelos artigos 1.º e 2.º da Constituição. históricas. É o que resulta do artigo 63.º da CRP, na medida As exigências decorrentes deste último ponto, que diz em que aí se determina que não poderá deixar de existir respeito ao cumprimento leal do contrato entre gerações entre nós uma qualquer forma sistémica e pública de or- que a subsistência da ordem constitucional portuguesa ganização da segurança e solidariedade social. (como a de qualquer outra) pressupõe, fazem-se sentir Na perspetiva apresentada pelo proponente do decreto de forma ainda mais premente na necessidade, também da Assembleia da República, na sua exposição de motivos, invocada na exposição de motivos da proposta apresentada a medida de redução definitiva de pensões cumpre este à Assembleia, de encontrar soluções para o problema da último desiderato, imposto pela CRP. sustentabilidade do sistema de segurança social, sobretudo Por isso, e voltando ao contexto próprio do método da na sua vertente de sistema previdencial. ponderação atrás enunciado e fixado pelo Tribunal desde Na verdade, um modelo jurídico que rigidamente man- o Acórdão n.º 287/90, desde já se deixa ficar claro que a tenha, neste domínio, as soluções pensadas pelo Direito de- medida não é arbitrária e mostra-se antes como uma medida finido no passado, pode traduzir-se num trato injusto entre inteligível. Resta porém saber — pois que esta é a especí- as gerações atuais de beneficiários do sistema previdencial fica tarefa que, nos termos do artigo 221.º da CRP, compete e as gerações que compõem, no presente, a população indeclinavelmente ao Tribunal Constitucional — se não ativa portuguesa, e que, através das suas «quotizações» e será ela excessivamente onerosa para as pessoas afetadas, «contribuições», garantem na atualidade o financiamento ao ponto de, por isso, se não poder concluir que sejam no do modelo previdencial tal como ele existe. Numa circuns- caso prevalecentes os direitos e interesses constitucional- tância histórica em que constrangimentos de ordem eco- mente protegidos que justificam a afetação. nómica (a perda de receitas desse mesmo sistema, causada D. A pronúncia sobre as disposições do Decreto pelo aumento do desemprego e pelos fluxos migratórios) n.º 262/XII da Assembleia da República e constrangimentos de ordem demográfica (o aumento de 25 — Segundo a exposição de motivos da Proposta esperança média de vida e a diminuição da natalidade) de Lei n.º 239/XII, «a participação de Portugal na União determinam o desequilíbrio financeiro de um sistema que Europeia e na área do euro obriga ao cumprimento de re- foi concebido, enquanto sistema harmonioso e justo, num quisitos exigentes em matéria orçamental, plasmados no diferente contexto, há que ter em linha de conta que a TFUE, no protocolo, e nos regulamentos que desenvolvem 4702 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 o Pacto de Estabilidade e Crescimento e ainda no Tratado os respeitantes ao défice máximo e ao limite de 60 % do sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União PIB para a dívida pública. Económica e Monetária». Não sendo este o local próprio para uma análise detalhada Com efeito, o Tratado da União Europeia estabelece, no daquele Tratado, deve, todavia, notar-se o seguinte: seu artigo 3.º, n.º 4, a união económica e monetária cuja i) várias disposições do Tratado têm origem em nor- moeda é o euro como um dos objetivos da União, objetivo mas de direito derivado da União Europeia ou, entre- que vai ser desenvolvido, nos artigos 119.º e seguintes do tanto, passaram a fazer parte dessas normas; Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, bem ii) o Tratado Orçamental não integra o ordenamento como nos Protocolos n.º 4 relativo ao Sistema Europeu de jurídico da União, pelo que não beneficia do estatuto Bancos Centrais e n.º 12 sobre o procedimento de défices que o n.º 4 do artigo 8.º da CRP confere ao direito da excessivos, assim como em disposições de direito derivado União Europeia; da União Europeia. iii) o Tratado é aplicável na medida em que for compatí- Ora, uma das principais obrigações dos Estados-membros vel com o Direito originário e derivado da União Europeia; neste domínio é a de evitar défices orçamentais excessivos iv) as regras relativas ao «Pacto Orçamental» foram (artigo 126.º, n.º 1, do TFUE), competindo à União Eu- integradas no direito interno português através da Lei ropeia, através da Comissão, acompanhar a evolução da n.º 37/2013, de 14 de junho, que introduziu alterações situação orçamental e do montante da dívida pública nos à Lei de Enquadramento Orçamental. Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes. Nos termos do artigo 1.º do mencionado Protocolo n.º 12, Acrescente-se ainda que Portugal se encontra sujeito o défice orçamental deve respeitar os valores máximos de a um procedimento de défice excessivo (cf. artigo 126.º, referência de 3 % do Produto Interno Bruto a preços de n.º 7, do TFUE), ao abrigo do qual foram aprovadas vá- mercado e 60 % para a relação entre a dívida pública e o rias recomendações por parte do Conselho, tendo-lhe sido PIB a preços de mercado. estabelecida uma meta precisa de redução do défice para Estas normas de direito originário têm vindo a ser de- 2,5 % do PIB em 2015. senvolvidas e concretizadas através de regras de direito Independentemente da vinculatividade ou não destas re- derivado, designadamente, regulamentos, dos quais se comendações, a verdade é que elas não impõem a Portugal devem destacar, desde logo, os Regulamentos que inte- medidas concretas e determinadas para controlo da despesa gram o Pacto de Estabilidade e Crescimento que prevê pública e ou para redução do défice, antes se limitando a medidas de supervisão e coordenação das políticas eco- enunciar os objetivos ou metas, que, esses sim, devem ser nómicas, em particular o artigo 2.º-A, da Secção 1-A, do obrigatoriamente cumpridos, por força das normas indubi- Regulamento CE n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de julho, tavelmente vinculativas da União Europeia, quais sejam as que previa como objetivo económico de médio prazo um de direito originário e de direito derivado, acima citados. rácio máximo de 3 % do PIB para o défice orçamental e o Dito por outras palavras, a vinculatividade do Direito da Regulamento CE n.º 1467/97 do Conselho, de 7 de julho, União Europeia neste domínio não se refere aos meios que sobre o procedimento relativo aos défices excessivos. os Estados-membros utilizam para atingir os objetivos ou Estas normas foram alteradas e completadas, na se- as metas que lhe são impostos. quência da crise das dívidas soberanas, por um conjunto Assim sendo, o facto de se admitir que as normas ado- de diplomas que integram o chamado «Sixpack», pacote tadas e a adotar pelo legislador nacional com vista a pros- legislativo europeu de 2011 sobre matéria orçamental. A seguir os objetivos acima referidos se devem conformar estas normas somou-se o denominado «Twopack» que com as normas da União Europeia não tem consequências integra dois regulamentos de 2013. do ponto de vista da aplicação das normas constitucionais. Tratando-se de normas de Direito da União Europeia Pelo contrário, num sistema constitucional multinível, no quer sejam de direito originário ou de direito derivado, qual interagem várias ordens jurídicas, as normas legisla- vinculam o Estado Português, nos termos do artigo 8.º, tivas internas devem necessariamente conformar-se com a n.º 4, da Constituição. Constituição (competindo ao Tribunal Constitucional, de Já a natureza do Tratado sobre Estabilidade, Coorde- acordo com a Constituição Portuguesa, administrar a jus- nação e Governação na União Económica e Monetária tiça em matérias jurídico-constitucionais (cf. artigo 221.º (vulgarmente designado como Tratado Orçamental), assi- da CRP). Aliás, o próprio direito da União Europeia es- nado, em 2 de março de 2012, pelos Chefes de Estado e de tabelece que a União respeita a identidade nacional dos Governo dos Estados-membros da União Europeia (com seus Estados-membros, refletida nas estruturas políticas exceção do Reino Unido e da República Checa) é diferente. e constitucionais fundamentais de cada um deles (cf. ar- Tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 2013, após a tigo 4.º, n.º 2, do TUE). ratificação por 16 Estados-membros, 12 dos quais perten- Sublinhe-se, por último, que neste domínio não há se- centes à área do euro, este Tratado visa, essencialmente, quer divergência entre o Direito da União Europeia e o reforçar a disciplina orçamental através da introdução Direito Constitucional Português. Efetivamente os princí- de medidas que garantam uma maior fiscalização e uma pios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e resposta mais eficaz face à emergência de desequilíbrios. da proteção da confiança que têm servido de parâmetro ao O seu principal objetivo, como se afirma no preâmbulo, é Tribunal Constitucional para aferir da constitucionalidade a adoção, com a maior celeridade possível, por parte dos das normas internas relativas a matérias conexas com as Estados-membros da área do euro, de regras específicas, que se apreciam nos presentes autos fazem parte do núcleo de natureza económica e orçamental, incluindo uma «regra duro do Estado de Direito, integrando o património jurídico de equilíbrio orçamental» e um mecanismo automático comum europeu, a que a União também está vinculada. para a adoção de medidas corretivas, que conduzam a Dito isto, há que voltar a realçar que é tarefa indeclinável um cumprimento mais estrito dos critérios quantitativos do Tribunal Constitucional português exercer a competên- introduzidos pelo Tratado de Maastricht, nomeadamente, cia que o artigo 221.º da Constituição lhe confere. Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4703 26 — A medida contida no Decreto n.º 262/XII da As- momento, sem qualquer modificação, poderá suscitar sembleia da República implica uma alteração significativa dificuldades de sustentabilidade das finanças públicas e na configuração do sistema previdencial da segurança so- do próprio sistema de pensões e colocar a República em cial portuguesa, sobretudo no ponto em que determina, no situação de incumprimento perante as suas obrigações seu artigo 4.º, sob a epígrafe «[c]álculo da contribuição de europeias e das suas obrigações perante gerações futuras, sustentabilidade», uma redução do montante de pensões já não pode deixar de reconhecer-se a necessidade de uma em pagamento, a título definitivo, e, portanto, sem qualquer reforma do sistema. perspetiva de temporalidade. O cumprimento desta necessária tarefa não tem, eviden- Trata-se, por outro lado, de uma limitação do princípio temente, que ser levado a cabo por um só ato ou de uma do benefício definido, enquanto princípio estruturante do só vez. É, no entanto, dificilmente compreensível que a modelo de formação do direito à pensão, depois de ele ter implementação de medidas como as previstas no Decreto sido legitimamente adquirido pelo seu titular. da Assembleia da República n.º 262/XII, implicando uma É certo que essa medida não aparece isolada. Como já mitigação radical do princípio do benefício definido e se referiu, o decreto da Assembleia institui um regime que um forte impacto nas posições jurídicas subjetivas dos é completado por outros mecanismos, constantes dos arti- pensionistas — ainda que deva ser completada por outras gos 7.º, 8.º, 10.º e 11.º do decreto, que pretendem estender iniciativas legislativas — tenha sido adotada no âmbito o esforço de “sustentabilidade” do sistema, não apenas de um procedimento parlamentar prioritário e urgente, de aos seus contribuintes atuais (através das alterações mar- tal modo que a proposta de lei, tendo sido apresentada ao ginais à contribuição dos trabalhadores para os sistemas parlamento em 12 de junho, foi aprovada na generalidade de previdência social), mas ainda à sociedade no seu todo no dia 27 seguinte — a que se seguiu um escasso período (através das alterações marginais à taxa normal do Imposto de audições públicas que decorreram apenas durante 21 sobre o Valor Acrescentado). O que aparentemente poderia dias —, e culminou com a aprovação final em 25 de julho. demonstrar a preocupação do legislador por exigências de Poderá reconhecer-se que, sendo de interesse vital para justiça intergeracional. a sociedade portuguesa a resolução do problema que o Todavia, poderá dizer-se que o essencial da escolha Decreto n.º 262/XII procurou [aparentemente] começar a política que o decreto contém se cifra na fixação das ta- solucionar, ele mereceria um debate exigente, dificilmente xas correspondentes à «contribuição de sustentabilidade» compatível com a celeridade que se imprimiu ao procedi- fixadas no artigo 4.º E essa fixação equivale indiscutivel- mento legislativo; mas, ainda que tal aconteça, o reconhe- mente a uma medida definitiva de redução das pensões já cimento do défice procedimental não pode ser objeto de em pagamento. censura jurídico-constitucional. Por outro lado, o Tribunal O caráter fortemente «retrospetivo» desta medida já não dispõe de meios que lhe permitam afirmar prima facie foi antes salientado. Por isso mesmo, salientada também que o legislador não prosseguiu, ainda que através de um foi a consistência particular que no caso adquire a neces- processo excessivamente célere, os fins de interesse pú- sária tutela da confiança das pessoas afetadas, titulares blico que visava realizar, nem poderá pronunciar-se sobre de direitos já «formados», e valorados — nos termos já a futura calendarização (e efetiva realização) de outras descritos — pela Constituição. iniciativas legislativas que se venham a incluir na reforma A intensidade com que esta confiança merece ser do sistema de segurança social. protegida não pode ser tida, pelo Direito, como algo de 28 — Não restam dúvidas — face a todo o anterior meramente instrumental face à defesa de certos e deter- percurso argumentativo — que a escolha política essencial minados direitos subjetivos. Não está em causa um mero contida nos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 262/XII da As- instrumento que sirva apenas para a afirmação de posições sembleia, implicando a redução do montante de pensões em jurídicas detidas por um certo grupo da sociedade portu- pagamento, afeta fortemente posições jurídicas subjetivas guesa. Está em causa, mais do que isso, o cumprimento de dotadas de intensa tutela constitucional. E ficou ainda claro um princípio objetivo, decorrente de escolhas de valor que que a necessidade de tal tutela, determinada pelo valor estruturam toda a ordem constitucional (artigos 2.º e 63.º) de segurança jurídica contida no artigo 2.º da CRP, não é e, que por isso mesmo, interessam à comunidade no seu igualmente satisfeita pela incerteza decorrente do regime todo. Nessa medida, qualquer alteração legislativa que se contido nesses artigos (artigos 2.º e 4.º). pretenda introduzir no modelo previdencial português não A questão é, porém, a de saber se o Tribunal, tendo em pode deixar de ter em conta esse elemento de ponderação, conta a intensidade grave com que são lesadas exigências que objetivamente vincula o legislador. de segurança jurídica e de tutela da confiança legítima Note-se, por outro lado, que a alteração legislativa é das pessoas [na continuidade do Direito], está contudo apresentada num quadro de uma acentuada incerteza. Desde em condições de afirmar que os direitos e interesses tam- logo porque a medida, em si mesma, põe em causa — em bém constitucionalmente consagrados, e invocados para termos que serão melhor desenvolvidos adiante — o prin- justificar tal lesão, não prevalecem sobre os direitos e cípio da contributividade e a tendencial correspetividade interesses sacrificados. entre as contribuições que o beneficiário efetua e o mon- Para dar resposta a esta questão o tribunal entende for- tante de pensão de que poderá usufruir após a passagem mular as seguintes ponderações. à situação de reforma, o que torna particularmente difícil 29 — A contribuição de sustentabilidade agora insti- que as pessoas saibam com o que podem contar relativa- tuída como uma medida estrutural de reforma do sistema mente ao destino que irá ser dado às contribuições que, por de segurança social — e, por isso mesmo, caracterizada imposição da lei, presentemente realizam para sustentar o como uma redução definitiva do montante de pensões já sistema da previdência social. atribuídas — é uma medida similar à antiga contribui- 27 — Perante os quadros gerais do atual sistema pre- ção extraordinária de solidariedade (CES) prevista no ar- videncial de segurança social, que foi definido num ou- tigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado para 2013 (Lei tro contexto histórico, e cuja subsistência no presente n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), e reproduzida no ar- 4704 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 tigo 76.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei O aumento do IVA e das contribuições dos trabalhadores n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), entretanto reformulada no ativo são, por natureza, medidas conjunturais que o le- pela primeira alteração a essa lei (Lei n.º 13/2014, de 14 gislador poderá reverter numa qualquer outra oportunidade, de março), e que provinha já, ainda que com diferente de acordo com critérios económicos que respeitem especi- base de incidência quanto à taxa aplicável e ao universo ficamente à política tributária ou à política de emprego, e dos destinatários, das leis que aprovaram os orçamentos que apenas se manterão consignadas à segurança social ou do Estado para 2011 e 2012 (artigos 162.º, n.º 1, da Lei à Caixa Geral de Aposentações enquanto puderem subsistir n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20.º, n.º 1, da Lei no ordenamento jurídico como fontes específicas de finan- n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro). ciamento do sistema. As quotizações dos trabalhadores e O Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar-se as receitas fiscais legalmente previstas são expressamente sobre a constitucionalidade da contribuição extraordinária mencionadas na Lei de Bases da Segurança Social como de solidariedade, tal como se encontrava configurada na fontes de financiamento do sistema se segurança social Lei do Orçamento de Estado para 2013 e no Orçamento [artigo 92.º, alíneas a) e d), da Lei n.º 4/2007] e não re- Retificativo para 2014 (Lei n.º 13/2014), considerou que, presentam mais do que uma forma de ampliação dos re- em qualquer dos casos, essa era uma medida de natureza cursos financeiros que devam ser alocados às despesas de orçamental destinada a vigorar durante um ano e revestia funcionamento da segurança social, possuindo, por isso, uma natureza excecional e transitória diretamente relacio- apenas, um efeito orçamental. nada com os objetivos imediatos de equilíbrio orçamental Por seu turno, a contribuição de sustentabilidade haveria e sustentabilidade das finanças públicas, e apenas nesse de revestir a natureza de uma medida estrutural dirigida pressuposto é que legitimou a sua conformidade consti- à sustentabilidade do sistema de pensões em função dos tucional à luz dos parâmetros decorrentes do princípio da termos em que ela própria se encontrasse concebida e não proteção da confiança e do princípio da proporcionalidade apenas por mera associação a mecanismos de diversifica- (Acórdãos n.os 187/13 e 572/14). ção de fontes de financiamento, quando é certo que essa A diferença específica que pode detetar-se entre a contri- diversificação, por qualquer das formas possíveis, constitui buição de sustentabilidade e a contribuição extraordinária em si mesma a mera concretização de um princípio geral de solidariedade, para além do já referido aspeto atinente de obtenção de recursos financeiros para a segurança social ao seu âmbito material e temporal, reside no desagra- que tem expressa consagração legal (artigo 88.º da Lei de vamento das taxas de redução da pensão, o que levou o Bases da Segurança Social). proponente da norma a declarar, na exposição de motivos Por outro lado, contrariamente ao que vem afirmado que acompanhou a correspondente proposta de lei, que na exposição de motivos da proposta de lei que originou o Decreto n.º 262/XII, não é esse o padrão que é possível «os pensionistas terão um rendimento superior àquele extrair do acórdão n.º 862/13. Este aresto pronunciou-se que resultava da aplicação da CES, recuperando, assim, pela inconstitucionalidade de disposições que previam a substancialmente, poder de compra». redução e recalculo do montante de pensões dos atuais De facto, como já foi assinalado, na contribuição de beneficiários da CGA por considerar que os critérios de sustentabilidade, a taxa efetiva é de 2 % para pensões até revisão das pensões a observar teriam de recolocar num € 2000, de 2 % a 3,5 % para pensões entre € 2000 e € 3500, plano de igualdade todos os beneficiários dos dois sis- e de 3,5 % para pensões acima de € 3500, ao passo que na temas públicos de pensões, só desse modo se podendo CES, na parte que agora interessa considerar (isto é, nas assegurar o respeito pela justiça intrageracional e justificar pensões de montante inferior a 11 vezes o IAS), a taxa era os sacrifícios que fossem impostos à luz do princípio da de 3,5 % sobre as pensões de valor mensal entre € 1350 e tutela da confiança. O acórdão apontou, nesse contexto, € 1800 (que passou a incidir posteriormente sobre pensões para a ideia de que a violação das expectativas em causa a partir de € 1000), de 3,5 % a 10 % sobre pensões de só se justificaria no quadro de uma solução sistémica e valor mensal entre € 1800,01 e € 3750, e de 10 % sobre estrutural que fosse suficientemente abrangente. Não é as pensões de valor mensal superior a € 3750. seguramente essa a situação quando uma estrita medida Simplesmente, não é o mero desagravamento das taxas de redução de pensões, sem ponderação de outros fatores, aplicáveis que transforma uma medida típica de disciplina vem simplesmente acompanhada de medidas conjunturais orçamental destinada a obter no imediato uma poupança na de aumento de receita, ainda que por essa via se propor- despesa pública (como era o caso da CES) numa medida cione que outros estratos da sociedade contribuam para o estrutural que vise assegurar a sustentabilidade do sistema orçamento da segurança social. público de pensões a médio e longo prazo. Além de que 31 — Ainda neste plano de análise, importa notar que o nada garante que o legislador — como sucedeu no passado desagravamento da taxa aplicável, por referência à antiga recente relativamente à CES — venha a alterar a base de CES, não é uniforme e é mais acentuado nas pensões entre incidência da contribuição de sustentabilidade, mediante € 3750 e € 4611,42 (correspondente a 11 vezes o IAS), em a alteração da taxa aplicável ou do limiar mínimo a partir que a taxa baixa de 10 % para 3,5 %, do que nas pensões do qual há lugar à redução da pensão. entre € 1000 e € 1800, em que a taxa baixa apenas de 30 — Acresce que não é pela articulação de uma medida 3,5 % para 2 %. A que acresce a aplicação de um diferente de redução de despesa com outras medidas paralelas de critério de progressividade. A taxa é fixa nas pensões até aumento de receita — como é o caso do adicional à quo- € 2000 (2 %) e nas pensões superiores a € 3500 (3,5 %) e tização dos trabalhadores para os sistemas de previdência progressiva nas pensões entre € 2000 e € 3500 (em que a social e do adicional à taxa normal do Imposto sobre o taxa varia entre 2 % e 3,5 %). Valor Acrescentado (IVA), previstas nos artigos 7.º, 8.º e O que bem demonstra que o legislador, mais do que in- 10.º do Decreto — que é possível conferir à contribuição troduzir uma condição de sustentabilidade que vise reduzir de sustentabilidade o sentido de uma medida diretamente de modo uniforme e coerente o montante das pensões a pa- vocacionada para a sustentabilidade do sistema de pensões. gar, em termos de satisfazer no futuro os encargos relativos Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4705 aos beneficiários do sistema público de pensões, pretendeu quantum que dele, enquanto beneficiário, no presente se antes obter uma maior poupança de despesa no curto prazo, recebe, podendo apenas falar-se numa correspetividade afetando mais gravosamente, em termos relativos, as pen- tendencial por efeito da relação direta estabelecida entre sões que se situam em escalões intermédios e a que possa a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações. corresponder um maior número de pensionistas. É aliás esse o traço essencial de um modelo de segurança Uma solução similar foi adotada na Lei do Orçamento social que assenta no princípio da solidariedade e da res- de Estado para 2014 (artigo 33.º), no que se refere à re- ponsabilização coletiva (artigo 8.º da Lei de Bases da Se- dução remuneratória dos trabalhadores que auferem por gurança Social). Contudo, se se considerar que o mesmo verbas públicas, em que houve lugar à aplicação de uma modelo, com essa mesma fisionomia, se centra também taxa progressiva nas remunerações até € 2000 (de 2,5 % a no princípio da contributividade, dependendo aliás a sua 12 %), em termos de este último escalão sofrer a incidência sobrevivência do cumprimento, por parte dos contribuintes do limite percentual máximo do corte, em contraponto com atuais, das suas obrigações de contribuir, torna-se difícil a sujeição das remunerações mais elevadas a uma redução considerar que é jurídico-constitucionalmente irrelevante proporcional, decorrente da aplicação da taxa fixa de 12 %, que as reduções definitivas do montante das pensões já em tendo como consequência um desequilíbrio na proporção pagamento se efetuem através de meios que se mostram do sacrifício que é imposto aos titulares de remunerações totalmente indiferentes aos esforços contributivos outrora situadas entre € 1500 e € 2000 por referência aos que au- realizado pelos beneficiários. E isto por duas ordens de ferem vencimentos mais elevados. razões: primeira, porque tal indiferença torna particular- A alteração de incidência da taxa de redução remunera- mente incerta a coerência de um sistema que continua a tória tinha, nesse caso, o declarado objetivo de introduzir assentar, de acordo com o artigo 90.º da Lei de Bases, uma alteração da política salarial na Administração Pública em presentes contribuições da faixa ativa da população; e não agravar a fraca competitividade das remunerações segunda, porque tal indiferença implica que se ignorem as públicas do Estado relativamente ao setor privado para consequências decorrentes da vigência, durante décadas, grupos com maiores qualificações e responsabilidade, por do princípio contributivo, segundo o qual a realização das se tratar de grupos aos quais as condições oferecidas são contribuições era, não só condição necessária da aquisição menos competitivas que as do setor privado (Relatório do do direito à pensão mas, ainda mais, critério orientador da Orçamento do Estado para 2014). determinação do seu quantum. Apreciando, em fiscalização sucessiva essa disposi- Ora, a determinação do cálculo da contribuição de sus- ção, o Tribunal considerou que essa é uma norma, que, tentabilidade através da aplicação de uma taxa progressiva mesmo tendo em conta assumir uma natureza transitória de redução ao montante das pensões constitui um desvio e prevalecentemente destinada a promover o reequilíbrio ao princípio da contributividade (que tem pressuposto, orçamental numa conjuntura de emergência financeira, como se afirmou, uma relação direta entre a obrigação de acaba por acentuar relativamente a níveis remuneratórios contribuir e o direito às prestações). intermédios o caráter desproporcional da redução salarial De facto, a progressividade da taxa (e sobretudo a pro- no confronto com titulares de outros rendimentos (acórdão gressividade variável em função do escalonamento das n.º 413/2014). pensões) determina que a carreira contributiva dos pensio- Esse mesmo julgamento é válido, por maioria de razão, nistas afetados passe a ter um reflexo diferenciado, com- para disposições que, visando instituir uma condição de parativamente com outros pensionistas sujeitos a uma taxa sustentabilidade do sistema público de pensões, se dirigem, fixa, no montante total da pensão que vier a ser atribuída não a pessoal da Administração Pública no ativo, mas a por efeito da aplicação da contribuição de sustentabilidade. pessoas que terminaram já a sua atividade profissional e Com a consequência de ocorrer também uma diferente se encontram agora a usufruir o direito a prestações de valoração, em termos contributivos, dos tempos de trabalho proteção social por velhice que está diretamente relacio- que devem ser contabilizados para o cálculo da pensão. nado (numa relação sinalagmática) com a sua carreira 33 — A contribuição de sustentabilidade, tal como se contributiva para a segurança social (artigo 54.º da Lei de encontra caracterizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto Bases da Segurança Social). n.º 262/XII, coloca ainda um problema de igualdade entre De facto, não faz sentido relativamente ao pagamento pensionistas no ponto em que incide sobre todas as pen- de pensões, em que releva o princípio da contributividade sões pagas por um sistema público de pensões, mediante e do benefício certo, definir os índices de progressividade a aplicação de uma taxa pré-definida, independentemente para a taxa de redução de pensões em função do resultado de esses pensionistas se encontrarem em situação distinta financeiro que possa ser obtido (e, portanto, com base num por efeito de terem sido objeto de anteriores reformas do efeito meramente orçamental) e, desse modo, permitir a sistema com reflexo no cálculo e valor da pensão já em aplicação de um regime de progressividade diferenciada pagamento. para os diversos escalões de pensões que necessariamente Como se explanou no acórdão n.º 188/2009 e, mais põe em causa a própria equidade interna do sistema. recentemente, no acórdão n.º 862/13, a sucessiva legisla- 32 — Por outro lado, a aplicação de uma taxa progres- ção sobre o sistema de pensões foi impondo gradualmente siva, variável em razão do montante da pensão, ainda que condições mais gravosas para os subscritores e beneficiá- apenas em relação a certos escalões, é totalmente alheia rios quer do sistema previdencial da CGA quer do regime às contribuições que os titulares das pensões outrora re- geral da segurança social. alizaram. É certo que se poderá argumentar (como se fez No primeiro caso, interessa considerar a Lei n.º 1/2004, nos Acórdãos n.os 187/2013 e 862/2013) que, assentando de 15 de janeiro (artigo 53.º), que deduziu à remuneração o nosso sistema previdencial numa «lógica de repartição» relevante para o cálculo da pensão a percentagem de quota (pay as you go) e não numa «lógica de capitalização», para efeitos de aposentação e de sobrevivência, implicando não existe uma correspetividade necessária entre o quan- que a taxa de substituição — que traduz a relação exis- tum com que no passado se contribuiu para o sistema e o tente entre o valor da primeira pensão e o valor da última 4706 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 remuneração — tenha sido reduzida de 100 % para 90 %, e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, originando uma redução de 10 % com reflexos em igual revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, medida no valor da pensão. n.º 3) disposição depois regulamentada pelo Decreto-Lei Depois, a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que n.º 35/2002, de 19 de fevereiro, que produzia efeitos desde fez cessar, a partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.º), que, tendo em vista a de subscritores na CGA, remetendo o pessoal que inicie salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em for- funções na administração pública a partir dessa data para mação, veio garantir aos beneficiários cuja carreira contri- o regime geral da segurança social (artigo 1.º), e, conse- butiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos quentemente, introduziu uma nova fórmula de cálculo das o montante de pensão que lhes seja mais favorável. pensões, que passou a ser composta por duas parcelas, Entretanto, o Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, uma para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro em execução da Lei de Bases da Segurança Social de 2007 de 2005 (P1) — em que intervém a remuneração mensal (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a aceleração relevante nos termos do Estatuto da Aposentação — e da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, outra para o tempo posterior a essa data (P2) — em que introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, através da elimi- a remuneração de referência é apurada segundo o regime nação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, da segurança social (artigo 5.º). em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos Posteriormente, a Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto, que sucessivos regimes de cálculo, e por via da aplicação, em adaptou o regime da CGA ao regime geral de segurança substituição, de uma fórmula proporcional que permite social em matéria de aposentação e cálculo de pensões, entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras mediante a alteração do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, in- de cálculo e em que intervém um aumento progressivo do troduzindo o fator de sustentabilidade no valor da pensão peso relativo da carreira contributiva no apuramento do e fixando o limite máximo da pensão, fazendo-o corres- montante da pensão (artigo 33.º). ponder a 12 vezes o indexante dos apoios sociais. Deste modo, a determinação do montante da pensão, no E ainda a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, regime geral de segurança social, através da remuneração que, mediante a alteração do artigo 5.º da já referida Lei de referência que represente o total das remunerações n.º 60/2005, passou a reportar a remuneração de referência de toda a carreira contributiva — em consonância com da P1, não à última remuneração, como constava da reda- o princípio da contributividade — apenas se tornou inte- ção originária desse preceito, mas à remuneração percebida gralmente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de até 31 de dezembro de 2005 (artigo 80.º). 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários Finalmente, a Lei n.º 11/2014, de 6 de março, que, que já se encontrassem inscritos a essa data, o legislador através de nova redação dada ao mesmo artigo 5.º da Lei sempre instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais n.º 60/2005, reduziu a remuneração a considerar para a favoráveis de transição, que ainda se mantêm em vigor. primeira parcela (P1) a 80 % da remuneração mensal rele- A Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, veio entretanto vante nos termos do Estatuto da Aposentação e determinou instituir, pela primeira vez, a aplicação ao montante da a aplicação, nas pensões atribuídas pela CGA, do fator de pensão estatutária calculada nos termos legais, um fator sustentabilidade correspondente ao ano de aposentação de de sustentabilidade relacionado com a evolução da es- acordo com o regime que vigorar para sistema previdencial perança média de vida, tendo em vista a adequação do da segurança social. sistema às modificações resultantes das alterações demo- Em todas estas situações de agravamento do montante gráficas e económicas (artigo 64.º), que foi depois regu- da pensão, o legislador atribuiu apenas efeitos para fu- lamentado pelo Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio turo (artigos 1.º da Lei n.º 1/2004 e 80.º, n.º 2, da Lei (artigo 35.º) e adaptado ao regime da CGA pela já referida n.º 66-B/2012) ou criou direito transitório, estabelecendo Lei n.º 52/2007. Mas, à semelhança do que ocorreu no uma cláusula de salvaguarda de direitos de modo a asse- âmbito da proteção social da função pública, o fator de gurar que os subscritores que já reunissem as condições sustentabilidade não foi aplicado às pensões do regime para aposentação à data da entrada em vigor da lei pu- da segurança social cujo pagamento se iniciou até 31 de dessem aposentar-se pelo regime anteriormente aplicável dezembro de 2007 (artigo 114.º, n.º 2). (artigo 7.º da Lei n.º 60/2005) e que as pensões que esti- Entretanto, o Decreto-Lei n.º 167-E/2013, de 31 de vessem a ser abonadas não sofressem qualquer redução de dezembro, mediante a alteração dos artigos 20.º e 35.º valor (artigo 7.º da Lei n.º 52/2007). daquele outro diploma, modificou a forma de cálculo do Também no âmbito do regime geral da segurança social, fator de sustentabilidade, alterando o ano de referência foram sendo introduzidas reformas que intentaram refor- inicial da esperança de vida aos 65 anos para o ano 2000, e, mular o método de cálculo das pensões em termos menos com base nesse fator, estabelece uma nova idade normal de favoráveis aos beneficiários. acesso à pensão de velhice, com efeitos apenas em relação Em primeiro lugar, o Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de às pensões que sejam requeridas após a data da entrada em setembro (ainda na vigência da Lei de Bases do Sistema vigor do Decreto-Lei. de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 Verifica-se, por conseguinte, que existem ainda hoje de agosto), preconizou, entre outras medidas, que fosse pensionistas do regime da proteção social convergente tomado em consideração «um maior período de carreira que auferem pensões com base numa taxa de substituição contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista de 100 %, e que são, por isso, superiores à remunera- a que a remuneração de referência exprimisse de forma ção de referência que é paga ao pessoal no ativo — por mais ajustada o último período de atividade profissional» não terem sido abrangidos pelo regime decorrente da Lei (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1). n.º 1/2004 —, e que não foram sequer afetados pelo fator Posteriormente, a Lei de Bases da Segurança Social de de sustentabilidade, que também não foi aplicado às pen- 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto), passou a ditar que sões que estivessem a ser abonadas à data da entrada em «o cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual vigor da Lei n.º 52/2007. Ao passo que outros pensionistas Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4707 sofreram já a dedução no cálculo da pensão da quota para sideração as situações de desigualdade que possam ocorrer efeitos de aposentação, e outros, cumulativamente com no universo dos destinatários da medida. Não pode dizer- essa dedução, suportam ainda a redução da pensão por -se, nessa circunstância, que as diferenças de regimes são efeito da aplicação do fator de sustentabilidade e de outros decorrentes da normal sucessão de leis. O ponto é que é a mecanismos de determinação do cálculo da pensão (Leis nova lei põe em causa o princípio da não retroatividade e n.os 60/2005 e 66-B/2012). passa a aplicar-se a realidades já anteriormente reguladas, Paralelamente, no regime geral da segurança social, a que por via do novo regime legal passam a ser marcadas determinação do montante da pensão através da remunera- por um tratamento desigual. ção de referência que represente o total das remunerações 35 — A medida também não resolve qualquer problema de toda a carreira contributiva — em consonância com o no plano da justiça intergeracional, no ponto em que se princípio da contributividade — apenas se tornou integral- não apresenta como um modelo de reforma consistente e mente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de 1 de coerente em que os cidadãos possam confiar. janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários que E, além disso, acentua a situação de desigualdade, não já se encontrassem inscritos a essa data, o legislador sempre apenas no que se refere aos atuais pensionistas, mas tam- instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais favorá- bém em relação aos atuais contribuintes e futuros benefici- veis de transição, que ainda se mantêm em vigor. Além de ários do sistema de pensões. Basta notar que a contribuição que o fator de sustentabilidade, concretizado através do de sustentabilidade surge como uma medida de redução Decreto-Lei n.º 187/2007, apenas se tornou aplicável às de pensões de caráter definitivo, vindo a incidir também pensões atribuídas a partir de 1 de janeiro de 2008. sobre os futuros titulares de pensões sem qualquer ponde- O que significa que pensionistas de qualquer dos sis- ração dos efeitos gravosos que as sucessivas modificações temas públicos (CGA e regime geral da segurança social) do regime de cálculo das pensões e a introdução do fator estão em situação mais desfavorável, no que se refere ao sustentabilidade — nos termos que foram já anteriormente cálculo da pensão, em relação a outros que tenham tido explanados — implicam já na determinação do montante idêntica carreira contributiva com base em idêntica re- da pensão e até na determinação da idade de acesso à muneração de referência, apenas porque preencheram as condição de pensionista. condições de reforma ou aposentação em momento ulterior E nesse sentido a contribuição de sustentabilidade é à entrada em vigor das reformas do sistema de pensões completamente indiferente quer ao esforço contributivo dos que entretanto foram implementadas, ou simplesmente futuros pensionistas quer à redução que a pensão irá sofrer porque optaram por manter a relação laboral — ainda que ab initio em consequência dessa evolução legislativa. já dispusessem dos requisitos para a passagem à reforma ou 36 — Não pode ignorar-se, por outro lado, que o legisla- aposentação — até a um momento e que já se encontravam dor, perante a intensidade da afetação das posições jurídicas em vigor esses novos regimes legais. dos particulares, tem um especial ónus de fundamentação. Ora, a contribuição de sustentabilidade, pretendendo Não basta invocar genericamente um objetivo de susten- afetar direitos adquiridos e, portanto, pensões já atribuí- tabilidade do sistema público de pensões. É necessário das, e produzindo uma redução definitiva das pensões em demonstrar que a medida de redução de pensões, com base pagamento, a pretexto de uma alegada sustentabilidade do na mera aplicação de uma taxa percentual sobre o valor sistema, é inteiramente indiferente às situações diferen- mensal da pensão ou do somatório das pensões de cada ciadas dos pensionistas que, apenas porque abandonaram titular, é do ponto de vista objetivo um meio idóneo e apto a vida ativa em momentos temporalmente diversos, se para a aproximação ao resultado pretendido e é ainda um encontram já numa situação mais gravosa por efeito da meio necessário e exigível, por não existirem outros meios, evolução legislativa em matéria de pensões. em princípio, tão eficazes, que pudessem obter o mesmo 34 — Neste condicionalismo, uma tal medida não pode resultado de forma menos onerosa para as pessoas afetadas. deixar de suscitar sérias dificuldades no plano da igualdade Ora, como vimos, o legislador, no passado recente, ado- e equidade interna e da justiça intrageracional. tou já soluções — que, enquadrando verdadeiras reformas Afigura-se que não tem aqui aplicação a ideia — já estruturais do sistema — estão especialmente vocaciona- expressa pelo Tribunal Constitucional em diversas ocasi- das para a sustentabilidade do sistema de pensões, quer ões — segundo a qual a alteração legislativa resultante da através da alteração do método de cálculo das pensões, mera sucessão das leis no tempo (ainda que relativa a direi- quer por via da introdução do fator de sustentabilidade, tos sociais) não afeta, por si, o princípio da igualdade, o que como mecanismo de ajustamento automático do valor das só poderia verificar-se se a nova lei vier a estabelecer trata- pensões e das próprias condições de atribuição da pensão mento desigual para situações iguais e sincrónicas (veja-se à evolução da longevidade. A mera redução do valor da o acórdão n.º 188/2009 e a jurisprudência nele citada). pensão por aplicação de uma taxa percentual, à semelhança Na verdade, embora estejamos perante uma modifica- do que sucedeu com a antiga CES, não tem senão um efeito ção do tratamento normativo em relação a uma mesma orçamental de diminuição de despesa a curto prazo sem categoria de situações mas que é determinada por razões qualquer capacidade de adaptação a modificações que, de política legislativa que justificam a definição de um no futuro, resultem de alterações demográficas ou econó- novo regime legal, o certo é que, no presente caso, o le- micas. E a que o legislador apenas poderá responder, no gislador pretendeu atingir direitos constituídos ao abrigo futuro, na ausência de uma verdadeira reforma estrutural, da legislação anterior e com o objetivo declarado de re- por via de novas medidas conjunturais de agravamento alizar o interesse público de sustentabilidade do sistema da taxa ou de alargamento do universo dos destinatários de segurança social. afetados. Se o legislador cria um novo regime legal que se des- Nestas circunstâncias, o interesse da sustentabilidade tina a afetar qualquer situação jurídica que se encontre do sistema público de pensões, realizado através de uma abrangida pela lei anterior (através da redução definitiva mera medida de redução do valor da pensão, sem qualquer de pensões já atribuídas), não pode deixar de ter em con- ponderação de outros fatores que seriam relevantes para 4708 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 mitigar a lesão das posições jurídicas subjetivas dos pen- para a sustentabilidade do sistema público de pensões, sionistas — mormente no plano da igualdade e equidade sendo certo que o aumento da esperança média de vida é interna e da justiça intrageracional e intergeracional —, e transversal a todos eles. desacompanhado também de uma suficiente justificação Essa desigualdade acaba por repercutir-se na contribui- que possa esbater as dúvidas quanto à adequação e neces- ção de sustentabilidade, uma vez que não foi estabelecida sidade da medida, não pode ser tido como um interesse qualquer regra que evitasse a dupla penalização dos pen- público prevalecente face à intensidade do sacrifício que sionistas a quem foi (e será) aplicado o fator de sustentabi- é imposto aos particulares. lidade. Sem eliminar esta desigualdade, aplicando o fator Em suma, a contribuição de sustentabilidade, tal como se de sustentabilidade a todos os pensionistas, as medidas encontra gizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto n.º 262/XII, que tenham por objetivo a sustentabilidade do sistema é uma medida que afeta desproporcionadamente o princípio suscitarão sempre reservas quanto à equidade interna do constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio sistema e à justiça intrageracional. do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º A extensão do fator de sustentabilidade aos atuais be- da Constituição da República Portuguesa. neficiários, independentemente da data da atribuição da III — Decisão pensão não provoca, a nosso ver, o problema de constitu- Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional cionalidade que foi levantado no Acórdão n.º 862/2013, decide: relativamente ao regime de convergência de pensões, porque não se trata de um fator que respeite às condições a) Não tomar conhecimento do pedido de fiscalização de atribuição da pensão estatutária, com é o caso da taxa preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do De- anual de formação da pensão. Apesar do regime da con- creto n.º 262/XII da Assembleia da República; vergência ter sido apresentado também como uma medida b) Pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por vio- estrutural — alteração da «taxa de substituição» —, que lação do princípio da proteção da confiança ínsito no tinha em vista a sustentabilidade do sistema público de princípio do Estado de Direito democrático plasmado no pensões e a justiça intergeracional, acabava por atingir artigo 2.º da Constituição, das normas dos artigos 2.º e 4.º profundamente as legítimas expectativas de manutenção do mesmo Decreto. das regras de cálculo vigentes à data em que a pensão foi Lisboa, 14 de agosto de 2014. — Carlos Fernandes reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Cadilha — Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração de Estado garantem que o direito à pensão estatutária fica voto) — Catarina Sarmento e Castro (com declaração de regulado «definitivamente» no momento em que é reco- voto) — João Cura Mariano — Maria José Rangel de Mes- nhecido. O mesmo não acontece com o fator de sustenta- quita (com declaração de voto) — Pedro Machete — Ana bilidade, uma vez que, pelo menos até 2014, não interferiu Guerra Martins — João Pedro Caupers — Fernando Vaz na fórmula de cálculo de pensão estatutária, limitando-se a Ventura — Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida quanto ajustar automaticamente o valor da pensão à evolução da à alínea b) nos termos da declaração junta] — Maria Lúcia esperança média de vida. — Lino Rodrigues Ribeiro. Amaral (vencida, conforme declaração que junto) — José Cunha Barbosa (vencido pelas razões constantes da declara- Declaração de voto ção de voto da Conselheira Maria Lúcia Amaral) — Joaquim 1 — Acompanhei a decisão, no sentido de não tomar de Sousa Ribeiro. conhecimento do pedido relativo às normas do artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII, que cria a Contribuição de Sus- Declaração de voto tentabilidade (CS), bem como quanto à pronúncia de in- Votei a decisão, mas apenas com os fundamentos indica- constitucionalidade relativa às normas dos artigos 2.º e 4.º dos nos números 33 e 34 do Acórdão referentes à igualdade do mesmo Decreto. Subscrevi, no essencial, a respetiva entre pensionistas tendo como critério de comparação o fundamentação. fator de sustentabilidade. 2 — Ainda assim, por me desviar pontualmente da fun- Efetivamente, a contribuição de sustentabilidade ins- damentação, entendo dever afirmar que, em meu entender, tituída pelas normas questionadas incide sobre pensio- a CS é uma medida distinta da Contribuição Extraordi- nistas cujas pensões já foram afetadas com reduções que nária de Solidariedade (CES), designadamente (mas não visam o mesmo objetivo que é prosseguido por aquela apenas) no que respeita ao universo dos atingidos (v.g., contribuição. O fator de sustentabilidade, criado pela Lei deixa de abranger prestações privadas de proteção so- n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e regulamentado pelo Decreto- cial, exteriores ao sistema público de segurança social). -Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, para o regime geral Tendo eu aderido à caracterização que dela faz o presente de segurança social e pelo Decreto-Lei n.º 52/2007, de Acórdão — enquanto medida que se traduz numa redução, 31 de agosto, para o regime da CGA, está relacionado a título definitivo, do valor das pensões já em pagamento, com uma das principais causas da insustentabilidade do com um leque de destinatários distinto da CES —, afastei sistema público de pensões, como é o caso da evolução a aplicação da Constituição fiscal, já que não considero da esperança média de vida. Assim, o valor das pensões a CS um imposto, ao contrário daquela que foi a minha estatutárias reconhecidas após 2007 foi ajustado automa- posição relativamente à CES. ticamente à evolução da longevidade através de um fator 3 — Distancio-me, também, da conceção do presente definido pela esperança média de vida verificado num Acórdão quanto à natureza do direito à pensão (nomea- determinado ano de referência — o de 2006 e atualmente damente, quando a esse propósito se remete para alguma o de 2000 —, e a verificada no ano anterior ao início da jurisprudência anterior). pensão. Ora, como este agravamento, que em 2014 cor- Por um lado, enquanto prestação substitutiva do rendi- responde a uma redução da pensão em 12,34 %, não foi mento do trabalho, considero que a pensão teria de receber, aplicado às pensões anteriores a 2008, existe uma evidente pelo menos, uma proteção idêntica à que sustentei relativa- desigualdade entre pensionistas quanto ao contributo a dar mente ao salário (por mim considerado como direito funda- Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4709 mental — Declaração de Voto ao Acórdão n.º 413/2014 e, da receita (com as devidas consequência em termos de mais recentemente, ao Acórdão n.º 574/2014 — Processo Imposto sobre as Pessoas Singulares ou de incidência n.º 818/2014). de contribuições) que, pela sua vigência sem termo e, Por outro, e essencialmente, a pensão é, em si e por si, assim caráter duradouro no tempo, tem por efeito direto objeto de especial proteção constitucional. Considero, por uma redução definitiva do valor nominal de pensões em isso, que a CS afeta negativamente, de forma duradoura, pagamento. um direito social, com consagração constitucional expressa Distinguindo-se da CES, entre outros, pela sua progres- no artigo 63.º (direito à segurança social) e 72.º (direito à sividade menos acentuada em termos de taxas aplicáveis segurança económica das pessoas idosas), que é, enquanto face aos escalões de pensões definidos e — embora com tal, um direito fundamental (e não um mero direito deri- dúvidas, face ao teor literal do n.º 2 do artigo 2.º, na parte vado a prestações; sendo, antes, um direito que permite em que se refere, sem distinção, aos «regimes comple- acesso a bens na qualidade de direitos fundamentais, como mentares» (e que não são expressamente excluídos no bem salienta Reis Novais, «O direito fundamental à pen- artigo 3.º relativo à delimitação negativa do âmbito de são de reforma em situação de emergência financeira», aplicação da medida, com exceção, na sua alínea e), das www.e-publica.pt, p. 3). Direito que é resistente à lei, salvo prestações do regime público de capitalização do sistema em condições extremas, devidamente fundamentadas. A complementar) — pelo caráter menos abrangente em ter- posição jurídica protegida pelo direito à pensão é especial- mos de âmbito de incidência, a Contribuição de Sustenta- mente tutelada quando, como no caso, estamos perante um bilidade, tal como a CES, desconsidera totalmente a diver- direito já consolidado na esfera jurídica do titular (são pen- sidade de situações subjacentes à qualidade de beneficiário sões já em pagamento), e não perante um direito ainda não das prestações afetadas pela medida — elemento determi- constituído. Enquanto direito fundamental, as expectativas nante para o juízo de inconstitucionalidade da norma do de que não sofrerá alteração — reduzindo-se a pensão, por Lei do Orçamento de Estado para 2013 que previa a CES exemplo — são ancoradas numa proteção que resulta da que formulámos na Declaração de voto aposta no Acórdão sua previsão na Constituição (mesmo que o seu quantum n.º 187/2013 (e reiterámos no Acórdão n.º 572/2014) e, seja fixado na lei), ou seja, a sua vinculatividade jurídica agora também, das normas que consagram a Contribuição tem força de direito fundamental. de Sustentabilidade. Assim sendo, para que uma intervenção restritiva do Não se acompanha todavia a fundamentação do Acórdão direito à pensão possa ter lugar — também, quando afeta na parte em que se reporta aos Acórdãos n.os 187/2013 o seu quantum, designadamente em virtude da reserva do e 572/2014 (na parte relativa à CES) e aos Acórdãos financeiramente possível — o legislador terá de respeitar n.º 413/2014 (quanto às reduções remuneratórias) e os princípios constitucionais estruturantes, mas terá ainda n.º 862/2013 (quanto à medida de ‘convergência de de apresentar uma justificação suficientemente robusta, pensões’) — cf. n.os 29, 30 e 31 do Acórdão — na me- opção que será sindicável pelo Tribunal Constitucional. dida em que nos afastámos da respetiva fundamentação 4 — No caso da CS, o legislador — que tem o ónus da e sentido decisório (cf. Declarações de voto apostas aos fundamentação — não cumpriu cabalmente o seu dever mesmos Acórdãos). de apresentar justificação suficientemente ponderosa para Sem prejuízo do que então se entendeu naquele Acórdão lesar, de modo definitivo — e iníquo — pensões já a pa- n.º 862/2013 quanto à medida de ‘convergência de pensões’ gamento. Ónus que é particularmente intenso, e sujeito a (normativamente configurada como uma medida de redu- controlo judicial apertado, por estar em causa um direito ção de despesa) — na qual se considerou existir ainda, no com proteção constitucional. conjunto, uma vocação ‘estrutural’ (assente na existência Não esqueçamos que, como venho repetidamente su- de uma diferença, para mais, do valor das pensões pagas no blinhando, os destinatários desta medida constituem um âmbito do regime de proteção social convergente (CGA) segmento da população que, na sua maioria, se encontra tendo em conta, em especial, o caráter mais favorável em especial situação de vulnerabilidade e dependência da taxa de substituição) e, em ponderação, a prevalência (por velhice, invalidez, etc.). Por razões atinentes à idade do princípio da solidariedade e do interesse público de e à saúde, encontrando-se fora do mercado de trabalho, sustentabilidade do sistema público de pensões prosse- estes grupos mostram-se incapazes de reorientar a sua guido —, não se vislumbra, nas normas que instituem a vida em caso de alteração das circunstâncias. Em geral, medida ora apreciada, aquela vocação ‘estrutural’ ou ele- é uma faixa da população que depende desta prestação mento de reforma estrutural — e, assim, orientada para o social para garantir a sua independência económica e a invocado objetivo de sustentabilidade do sistema público sua autonomia pessoal de pensões —, exatamente pela natureza completamente 5 — Acresce que, como atesta o Acórdão, o legisla- indiferenciada, nas várias vertentes indicadas no Acórdão, dor faz ceder este direito fundamental desrespeitando da Contribuição de Sustentabilidade (que apenas estabelece princípios constitucionais estruturantes (artigo 2.º da uma diferenciação, ou progressividade, das taxas aplicáveis Constituição). — Catarina Sarmento e Castro. em razão do valor mensal das prestações percebidas a título de pensão). — Maria José Rangel de Mesquita. Declaração de voto Declaração de voto Acompanha-se a pronúncia expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas dos 1 — Votei a decisão de não conhecimento do pedido artigos 2.º e 4.º e do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da de fiscalização preventiva relativamente às normas do República nos termos que de seguida se explicitam. artigo 6.º do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da Repú- Entende-se que a medida em causa — que, sendo dis- blica [alínea a) da decisão]. tinta, apresenta pontos de contacto com a configuração da 2 — Votei a não inconstitucionalidade das normas cons- Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) — é tantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º normativamente configurada como uma medida do lado do Decreto n.º 262/XII da Assembleia da República na 4710 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 linha dos fundamentos já expostos nas minhas declara- acordo com a interpretação do Tribunal Constitucional, até ções de voto nos acórdãos do Tribunal Constitucional agora, deste princípio, daqui não decorre uma equivalência n.º 862/2013 (relativo a mecanismos de «convergência entre contribuições e montantes da prestação, já que o de pensões») e n.º 572/2014 (relativo à CES, enquanto sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição medida embrionária da reforma em curso). Na presente e não de capitalização individual de contribuições. Para declaração de voto reitero essas considerações e adito além disso, as contribuições não servem somente para algumas referentes às normas em presença. cobrir os encargos com as pensões, mas também demais 3 — A medida vem fundamentada como necessária eventualidades (aliás, constitucionalmente previstas, como para garantir a sustentabilidade do sistema público de a doença ou o desemprego — artigo 63.º, n.º 3). pensões, entre outras motivações. Quanto a essa questão, Constitui tarefa soberana do Estado a definição das como se escreveu no voto aposto ao acórdão do Tribunal contribuições e prestações, resultando a determinação do Constitucional n.º 862/2013 (convergência): valor das pensões num compromisso entre o princípio «Num contexto de grave crise financeira assume contributivo e o princípio distributivo. particular acuidade a insustentabilidade do sistema Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador or- público de pensões, tendo em conta a insuficiência de dinário («de cada um segundo a sua remuneração; a cada meios financeiros necessários ao pagamento das atuais um segundo a sua contribuição») a Constituição deixa- e futuras pensões, sendo já uma certeza que os futuros -lhe amplo espaço para afeiçoar (ou mesmo corrigir) este pensionistas não poderão auferir os valores processados princípio (por ex., estabelecendo pensões mínimas inde- nas atuais pensões. Neste contexto, cabe ao Estado, em pendentes da carreira contributiva), tendo em conta um especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um fim constitucionalmente protegido. Também o princípio sistema de segurança social (SS) unificado, encontrar da solidariedade legitima desvios em relação à correspon- uma solução para o problema, que dependerá de uma dência nos montantes. No limite, pode mesmo verificar-se opção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios o cancelamento do princípio contributivo (por ex. através que pertence primariamente ao legislador democrati- da fixação de «tetos» no valor das pensões), o que a CRP camente legitimado. não proíbe, respeitados que sejam critérios de razoabilidade Sendo assim, a questão essencial que se coloca ao juiz e proporcionalidade. na apreciação da conformidade constitucional da solu- Deste modo, a relação entre a contribuição individual ção normativa é a de saber se as implicações financeiras e o benefício que cada um retira do sistema varia neces- invocadas pelo legislador são suficientemente relevan- sariamente de contribuinte para contribuinte. É, portanto, tes para justificar uma opção legislativa definidora de meramente relativa a relação entre contribuições e pres- prioridades na distribuição dos recursos que, por serem tações. Logo, o princípio contributivo não pode ser visto escassos, pode afetar direitos individuais. como critério determinante na avaliação da conformidade Na apreciação da conformidade constitucional de constitucional das normas objeto de pronúncia. uma tal opção político-legislativa, cabe ao juiz, no res- 5 — Impõe-se reconhecer a necessidade de «adequa- peito dos limites funcionais ditados pelo princípio da ção» do sistema de segurança social aos fatores económi- separação de poderes, analisar se a fundamentação se- cos e sociais. A sustentabilidade exige a manutenção da guida pelo legislador na definição de prioridades merece «capacidade funcional» do sistema. Subjacente está uma censura jurídico-constitucional». ideia de justiça intergeracional. Este princípio da sustentabilidade funda mesmo um de- 4 — Vejamos, então: ver de intervenção do legislador numa atuação ponderada A CRP consagra o primado da responsabilidade pública com outros princípios como a proteção da confiança, a em matéria de segurança social (artigo 63.º, n.º 2) que inclui o proporcionalidade e a igualdade. O meu ponto de partida dever de financiar um sistema de segurança social. Por sua vez, na aplicação destes princípios às normas trazidas à apre- do artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da CRP, decorre a autonomia ciação do Tribunal, hoje como sempre, é considerá-las uma orçamental da segurança social, sem prejuízo do caráter uni- restrição de um direito fundamental, por o quantum da tário do Orçamento de Estado. A autonomia orçamental exige pensão se dever considerar integrado na esfera de proteção uma autonomia financeira e nesta assume especial relevância do direito à segurança social. a componente contributiva do sistema que procura assegurar A dimensão coletiva do sistema de Segurança Social a auto-sustentabilidade do subsistema previdencial. pode exigir alterações em ordem a acautelar as necessida- O sistema deve ser inteiramente autofinanciado de- des que se fazem sentir ou que resultam de alteração das vendo as prestações ser custeadas globalmente pelas con- circunstâncias (ou pressupostos em que se baseou a atri- tribuições, sem recurso a transferências orçamentais, não buição de pensão). Uma opção que passe por um sistema constituindo a segurança social um encargo orçamental exclusivamente repartido pelos contribuintes ativos pode financiado por via dos impostos. fundar uma injustiça ou mesmo uma desigualdade. Num Apesar do sistema desenhado pelo legislador ser do tipo sistema de repartição como o português, esta necessidade contributivo (o valor das pensões de invalidez e velhice de alteração (ajustamento) é um elemento que os benefi- depende do número de anos da carreira contributiva e da ciários não podem ignorar. remuneração de referência), não existe, porém, um princípio A confiança não pode ser avaliada apenas numa ótica constitucional da equivalência entre contribuições e montan- individual, devendo ser considerados também o interesse tes da prestação. Nem de outro modo poderia ser, uma vez da comunidade e o princípio da justiça intergeracional. que a Segurança Social representa uma função do Estado. De facto, não é só o valor da pensão atribuída que merece O princípio da contributividade (que tem origem legal) a proteção da confiança. Os cidadãos que agora contri- significa que o direito à pensão se adquire mediante o cum- buem também têm uma expetativa tutelável de que um primento, por parte do seu titular e de outras entidades, de dia receberão uma pensão suficiente (referente sistémico obrigações de contribuição, devidas ao longo do tempo. De da proteção da confiança). A superveniência de profundas Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4711 alterações demográficas e económicas pode conduzir à buição de Sustentabilidade se aplicar indiferenciadamente injustiça de tratamento geracional. Assim, apesar de o a pensões calculadas de acordo com regimes distintos. sistema de Segurança Social assentar na ideia base de que De facto, hoje em dia pessoas com idêntica carreira con- cada geração de contribuintes (população ativa) financia as tributiva e com base em idêntica remuneração de referência pensões da geração de contribuintes precedente (reforma- recebem pensões com valores diferentes, apenas porque dos), certo é que a sua lógica é a de que, em princípio, ele preencheram as condições de reforma ou aposentação em só pode proporcionar as prestações que as contribuições momento ulterior à entrada em vigor das reformas do sis- podem pagar. Perante uma situação deficitária estrutural, tema de pensões que entretanto foram implementadas. No e mesmo assegurando mecanismos de garantia como o entanto, esse não é um problema de igualdade da presente Fundo de Estabilização Financeira, inevitável será en- medida. Em primeiro lugar, algumas diferenças resultam contrar uma solução, que pode passar por aumentar as já de reformas que o Tribunal Constitucional considerou contribuições, reduzir as pensões, ou mesmo recorrer a conformes à Constituição (cf. o Acórdão n.º 188/2009.). ambas as soluções em simultâneo. Acresce que o princípio da igualdade não opera diacro- O Decreto n.º 262/XII, contemplando a par da contri- nicamente. Como se escreveu naquele acórdão: «É neces- buição de sustentabilidade, que atinge apenas uma minoria sário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de de pensionistas e salvaguarda um valor mínimo de pensão leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio (de € 1.000 — o que representa cerca do dobro do salário da igualdade. Apesar de uma alteração legislativa poder mínimo nacional), a consignação da receita resultante do operar uma modificação do tratamento normativo em rela- aumento do IVA ao sistema de pensões e a imputação ao ção a uma mesma categoria de situações, implicando que custo técnico da eventualidade de velhice do aumento da realidades substancialmente iguais passem a ter soluções taxa contributiva é justificado pelo poder político como diferentes, isso não significa que essa divergência seja um passo no sentido da sustentabilidade do sistema. Alte- incompatível com a Constituição, visto que ela é determi- rados significativamente os pressupostos em que assentou nada, à partida, por razões de política legislativa que justifi- a determinação do valor das pensões atualmente em paga- cam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os mento, chamar os aposentados e reformados a contribuir, termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico em nome da solidariedade e justiça intergeracional, para a situações já existentes no momento da sua entrada em a sustentabilidade do sistema público de pensões não se vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se afigura como sendo uma solução injusta, desproporcio- vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais nada ou sequer inesperada. Tanto mais porque nenhuma e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade pensão assenta efetivamente numa contribuição prévia não opera diacronicamente (Acórdãos n.os 34/86, 43/88 e 309/93, [...], e, em matéria de sucessão de regimes legais de correspondente. pensões, os Acórdãos n.os 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08). 6 — O Tribunal Constitucional, no n.º 36 do acórdão, [...] Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer considera a medida como uma mera redução do valor das proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção pensões, sem ponderação de outros fatores, acompanhada apenas pode ser realizada através do princípio da proteção de medidas conjunturais de aumento de receita. Tenho al- da confiança associado às exigências da proporcionalidade gumas dúvidas relativamente ao raciocínio desenvolvido. (neste sentido, também, Reis Novais, O Tribunal Cons- Desde logo tenho dificuldade em perceber qual é a base titucional e os Direitos Sociais — o Direito à Segurança argumentativa para se defender que não foram ponderados Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10)». outros fatores — não creio que a afirmação possa ser feita Estas considerações valem, na mesma medida, para desta forma. Por outro lado, não encontro fundamento o regime objeto de pronúncia: trata-se de uma alteração para considerar que as medidas de aumento de receita são legislativa, que opera uma modificação do tratamento nor- conjunturais. A revisibilidade e alterabilidade da lei é uma mativo em relação a uma mesma categoria de situações, característica que decorre da sua natureza. Utilizar como determinada, à partida, por razões de política legislativa argumento para considerar uma medida como conjuntural o que justificam a definição de um novo regime legal, e que facto de esta poder vir a ser alterada pelo legislador é, pois, adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes insuficiente. Tão-pouco será determinante a inclusão de no momento da sua entrada em vigor. normas estruturais relativas à receita para perceber se, de 8 — Uma nota final quanto à questão da caracterização acordo com um juízo de ponderação no âmbito do princípio das medidas trazidas ao Tribunal Constitucional como da tutela da confiança, o interesse público prosseguido «transitórias» (ou seja, conjunturais) ou como «reformas supera o sacrifício exigido. sistémicas» (estruturais). Isto independentemente da questão da qualificação da Concordo que essa caracterização influa no juízo do Contribuição de Sustentabilidade como redução de des- Tribunal, em especial, na medida em que se encontre pre- pesa face à qualificação da Contribuição Extraordinária de sente na fundamentação do poder político para a adoção Solidariedade como receita — quando ambas as medidas da opção legislativa em causa. Mas preocupa-me que o são estruturalmente idênticas (ou “similares”, de acordo nível de exigência no escrutínio constitucional da norma com o acórdão, n.º 29). perante os parâmetros constitucionais possa depender, em Parece-me, sobretudo, de sublinhar o seguinte: uma larga medida, ou por si só, dessa distinção. Por um lado, qualquer medida de alteração do sistema público de pen- independentemente desse caráter estrutural ou conjuntural, sões pode estar mal construída, ter deficiências técnicas os efeitos imediatos para os cidadãos de medidas incidentes ou não merecer a concordância subjetiva de alguém, mas sobre prestações periódicas que integram a sua fonte de isso não significa que seja inconstitucional. Para isso tem rendimento serão necessariamente os mesmos. Por exem- que ser desconforme com a Constituição. plo, afirmar que a CES não afetou o direito às pensões por 7 — Por fim, cabe abordar a diferença de tratamento as- ser temporária é dificilmente compreensível pelo cidadão sinalada no acórdão resultante da circunstância de a Contri- comum. Por outro lado, a diferenciação baseada no juízo 4712 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 de valor sobre o caráter «sistémico» ou «(a)sistémico» da sistema previdencial português, em ordem a garantir para medida — por vezes desligado da fundamentação do poder o futuro a sua sustentabilidade. político — cria uma incerteza quanto ao grau de escrutínio Face ao que anteriormente se disse, parece claro que, se a que será aplicado. perdurabilidade de tal sistema se encontrar financeiramente Caberá ao Tribunal Constitucional qualificar uma me- ameaçada seja por que razão for — seja pelo aumento da dida como uma «reforma consistente e coerente em que os despesa provocada pelas mutações de demografia, seja pela cidadãos possam confiar» (n.º 35 do acórdão) para daí reti- diminuição de receita provocada por perversas mutações rar consequências ao nível da sua validade constitucional? económicas —, a tomada de medidas por parte do legis- Creio ser necessária uma reflexão sobre esta questão. lador para conter a ameaça não corresponde apenas a uma No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudência sua faculdade. Corresponde antes, face ao que determina poderá ser levar o legislador a optar por medidas transitó- o artigo 63.º da CRP, a um dever. rias, por estarem sujeitas a um grau de escrutínio menor, Todavia, e como disse o Tribunal no Acórdão que até podem ser mais gravosas para os cidadãos. Até n.º 862/2013, esse dever não pode ser prosseguido de porque a repetição do «transitório» pode constituir uma via qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu cum- para a permanência. — Maria de Fátima Mata-Mouros. primento resultar a necessidade de redução do montante de pensões já em pagamento — disse-se então — tal re- Declaração de Voto dução só será legítima se se integrar no contexto de uma Vencida quanto ao juízo de inconstitucionalidade pelos reforma estrutural que, pensada para o futuro, pondere de seguintes motivos: modo integrado e sistémico as exigências decorrentes da 1 — O direito a receber, em substituição dos rendimen- sustentabilidade do sistema e as exigências decorrentes de tos de um trabalho que no ciclo final da existência humana princípios de justiça, intra e intergeracional. se não pode mais prestar, um certo montante de pensão é 3 — Na sequência deste Acórdão, o legislador decidiu um direito conformado pela lei ordinária e não pela Cons- reduzir o montante de pensões já em pagamento através tituição. É a lei que determina quais os pressupostos que da imposição da [presentemente em juízo] «contribuição devem estar reunidos para que este direito se constitua, de sustentabilidade». Ao mesmo tempo, aumentou a taxa com um conteúdo líquido e certo, na esfera jurídica do do IVA e as quotizações dos trabalhadores para o sistema seu titular; é a lei que determina a partir de que momento previdencial. dele se pode fruir; é nos termos da lei que se determina o É certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. montante exato da prestação que a ele corresponde. Não teve em conta, na determinação da «contribuição de Contudo, tal não significa que o referido direito (a rece- sustentabilidade», as carreiras contributivas de cada pen- ber um certo montante de pensão) seja, face à Constituição, sionista; remeteu para diploma futuro a fixação de uma um direito comum, que, por ser conformado pelo legislador, sobretaxa, que se diz vir a ser transitória, mas que agravará, se encontre à sua inteira disposição. Uma vez que incumbe numa dimensão que ainda se não conhece, as condições das ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema pensões de certo montante, visto que acrescerá à presente de segurança social que proteja os cidadãos na velhice «contribuição». Previu para o futuro um sistema de atuali- (artigo 63.º da CRP), o direito a receber o benefício certo zação de pensões que presumivelmente substituirá aquele que corresponde a uma determinada pensão é um direito que é definido pelos regimes agora vigentes, mas que só é derivado a prestações. A decisão sobre a sua existência não identificável através de critérios genéricos e imprecisos, pertence ao legislador. Se cabe a este último determinar que por vezes replicam fatores já tidos em consideração. como é que o referido direito se forma, não lhe cabe de- Se tivermos em linha de conta os documentos oficiais cidir se ele existe ou não: a necessidade da sua existência que antecederam esta tomada de decisão [de redução de deriva da Constituição, que obriga desde logo o legislador pensões], ficaremos a saber que ela corresponderá apenas a definir os meios (os pressupostos e os procedimentos) a um «primeiro passo» da «reforma» em «ordem à garantia que conduzirão à sua configuração final. É o que decorre da sustentabilidade do sistema previdencial». Mas ficamos do já referido artigo 63.º da CRP, que, aliás, corresponde sem saber quando, e como, se darão os passos seguintes. a uma escolha de valor que está longe de se apresentar Finalmente, last but not least, tudo isto foi decidido (como como uma singularidade, ou uma «idiossincrasia», do se diz no presente Acórdão) num processo deliberativo ordenamento português. curtíssimo, que não coenvolveu o estudo e (ou) o debate Uma medida legislativa que vise a redução definitiva que uma questão como esta, que interessa à sociedade do montante de pensões já em pagamento não pode por portuguesa no seu todo, por certo exigiria. isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo consti- Contudo, estas são considerações que motivarão, para tucional. Não apenas por se tratar de uma medida com quem as perfilhar, uma atitude de censura cidadã. Mas não forte pendor «retroativo» — no Acórdão fala-se em me parece que sejam suficientes para fundamentar uma «retrospetividade» — mas ainda por implicar «retroativi- censura jurídico-constitucional. dade», ou redefinição jurídica do passado, quanto a toda 4 — O Tribunal não pode, com efeito, marcar a agenda uma categoria de posições jurídicas subjetivas que detêm da reforma do nosso sistema previdencial. Não lhe cabe forte tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo decidir se essa reforma se fará de uma só vez ou se se fará o ponto de partida em que assentou a argumentação do de modo faseado. Dizendo o legislador que a medida que presente Acórdão, que partiu do princípio segundo o qual tomou se integra numa primeira fase dessa reforma, não quanto mais consistentes forem os direitos afetados tanto deve nem pode a jurisdição constitucional decidir que as- mais relevante deverá ser a justificação apresentada para sim não tem que ser. Como não pode o Tribunal determinar a sua afetação. o teor dessa reforma, identificando as medidas que devem 2 — No caso, o legislador justificou a medida de redu- primeiro ser tomadas e as outras, que a elas se seguirão. ção de pensões já em pagamento alegando a necessidade Por razões de praticabilidade, não pode o Tribunal exigir de, por razões económicas e demográficas, reformar o do legislador que o encetar de uma qualquer mudança Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 4713 sistémica se faça tendo antes do mais em conta as car- existiria, torna-se ainda mais intensa. Ora, para enfrentar reiras contributivas de cada contribuinte-beneficiário, ou esses problemas não pode estar o Tribunal, pela sua própria tendo em conta as posições recíprocas de todos os grupos condição, preparado: não tem para tanto vocação funcional; de pessoas que foram sendo abrangidos pelos diferentes não está para tanto epistemicamente apetrechado. regimes, que se sucederam no tempo, relativos ao modo Mas além disso, e fundamentalmente, não pode o Tri- de cálculo das pensões. Em suma, não pode o Tribunal, bunal impor ao legislador a sua própria visão do que seja pela sua natureza de jurisdição, impor ao legislador a sua uma reforma justa do sistema público de pensões. Não própria visão do que seja uma reforma justa do sistema. tenho dúvidas de que muitas das objeções feitas no Acórdão E não o pode fazer por duas ordens de razões, que, quanto à solução encontrada pelo legislador são razoáveis e estando intimamente ligadas, merecem contudo ser dis- de boa-fé apresentadas. Mas o ponto é justamente esse: pe- tinguidas. rante a existência de diferentes conceções razoáveis quanto Em primeiro lugar, não pode o Tribunal impor ao legisla- ao que seja, quanto a essa reforma, justo ou injusto — e dor a sua própria visão do que seja uma reforma do sistema perante a discussão aberta no espaço público entre essas público de pensões. O problema é de tal complexidade diferentes conceções razoáveis — é ao poder legislativo, e técnica que pressuporia, sempre e em qualquer circunstân- não ao poder judicial, que cabe tomar a decisão quanto ao cia, a necessidade de fazer escolhas e de tomar decisões caminho a seguir. Não é para mim aceitável que um juízo especialmente difíceis. Num contexto de incerteza, quer eminentemente moral sobre a justiça de uma tal reforma quanto à evolução dos fatores demográficos e económicos, caiba a uma maioria formada no seio de uma instituição quer quanto à própria repercussão que medidas reforma- de índole jurisdicional. Deste modo, segundo creio, não doras poderão vir a ter sobre essa mesma evolução (dada se melhora a qualidade da deliberação pública. Pelo con- a estreita ligação existente entre a receita e a despesa do trário, degrada-se essa qualidade, uma vez que se nega sistema público de pensões e a própria economia), a com- aos cidadãos o direito a ter uma palavra a dizer sobre tão plexidade técnica dos problemas envolvidos, que sempre delicada matéria. — Maria Lúcia Amaral. 4714 Diário da República, 1.ª série — N.º 169 — 3 de setembro de 2014 I SÉRIE Diário da República Eletrónico: Endereço Internet: http://dre.pt Contactos: Correio eletrónico: dre@incm.pt Tel.: 21 781 0870 Depósito legal n.º 8814/85 ISSN 0870-9963 Fax: 21 394 5750 Toda a correspondência sobre assinaturas deverá ser dirigida para a Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A. Unidade de Publicações, Serviço do Diário da República, Avenida Dr. António José de Almeida, 1000-042 Lisboa